政府預算改革是財政改革的一部分，需要按照公共財政的要求進行。從傳統的視角來看，政府預算是政府的基本收支計劃。它提供了政府活動的基本資訊。規範化的政府預算制度應能最大限度地提高財政資金的使用效率，且政府預算資金的配置能為公眾所接受，最大限度地提高社會福利。

　　為什麼要改

　　現代意義上的預算，不僅指政府年度收支表格，更是指通過一定程式和手段對政府財政性資源使用的控制和監督。因此，就需要將政府財政性資源全部納入預算，保障預算的完整性。

　　按照我國政府收支分類改革，在橫向上，目前政府預算主要是公共預算，包含三大塊，“一般預算”、“基金預算”“債務預算”，其中，債務預算並在一般預算中。隨著部門預算改革的推進，建立了比較完整的預算制度體系和科學規範的管理模式，基本實行了綜合預算，統一了預算分配權，實現了預算編制的統一性，但要保證預算的完整性，還需滿足兩個條件，第一，預算組合是全面的。即政府所有基於公共權力的收支活動全部涵蓋進政府預算體系。第二，預算組合各個組成部分是全面的。比如政府公共預算、國有資本經營預算都是全面的。現在我們還不能説我國的預算體系是完整的。因為政府預算的債務預算沒有單獨分立，政府債務覆蓋不全；國有資本經營預算只涵蓋非金融部門，金融部門的國有資本也尚未納入預算管理。僅就中央層面而言，該預算的實施範圍並沒有完全涵蓋所有中央企業的所有利潤。社會保險基金預算也沒有實現全面的社會保障預算；政府管控的國有資源尚未全部納入預算管理。

　　在我國向市場經濟轉型過程中，財政從建設領域淡出而社會領域支出不斷加強，政府財政性資金收支管理面臨巨大挑戰。一方面是財政淡出建設性領域，但國有資本經營預算管理不到位；另一方面是政府財政預算的資金被肢解，20世紀90年代預算外收支的膨脹，弱化了財政資金及其宏觀調控的作用；國有資本作為政府重要的公有資源，雖然在2009年中央層面試編國有資本經營預算，但從管理範圍及收益上交比例等因素看，遠未達到應有的水準；另外，社會保障資金游離于財政預算管理之外，雖然2010年開始編制社會保險基金預算，但存在資金缺口與支出低效，這將加劇老齡化背景下社會保障給財政帶來的風險，諸如此類的問題，都對推進我國的政府預算體系完整性改革提出了要求。

　　預算不完整導致風險

　　現實生活中，由於我國政府預算是從計劃經濟向市場經濟轉型過程中逐漸完善和發展而來的，預算完整不能適應政府財政性資源發展和完善的要求，使我們的財政預算管理過於集中公共財政或一般預算範圍內，從而導致國有資本經營預算管理不到位，社會保障預算管理也僅僅從2010年才開始試編。大量的政府財政性資源由於預算管理體系的不完整，導致納入預算的範圍和管理的深度不到位，從而導致了各子預算之間的有機銜接也不到位。一般預算管理的加強，導致地方出現繞開預算管理而不斷開拓政府性基金、特別是土地相關的收入，導致地方財政收入出現過於依賴“土地出讓收入”的情況。因此，迫切需要加強政府預算體系建設，切實做到政府預算的完整性。

　　國有資本經營預算需要為民眾所接受的解決方案

　　經過兩輪國企收益上繳制度改革，國家作為産權所有者的地位得到進一步鞏固。這些紅利如何使用，還有許多事情要做。大量國有資本經營收益在國有經濟內部迴圈，這很難説清國有經濟存在的邏輯。為此，國有資本經營預算與其他預算之間如何更好地銜接，需要一個能為民眾所接受的解決方案。

　　政府性基金收繳應有法的約束

　　無論是納稅，還是上繳政府性基金，對納稅人來説，都構成了一種負擔。如果只是強調稅收的法定性，而忽略了政府性基金設定的法律依據問題，其結果就可能出現氾濫的趨勢。政府性基金徵收的理由通常比較充分，在數量上難以控制。這就造成超額徵收不可避免，結果必然導致亂花錢。

　　促進社會保障預算可持續的現實要求

　　從規範的角度來看，需要有一個制度，將相關資金（基金）統一在規範的社會保障預算之中。中國已經出現了“未富先老”問題，在這種背景下，簡單地建立養老個人賬戶已不足以應對未來的養老保障問題。未來財政風險的最大部分也許不是來自地方融資平臺，而是來自老年人的社會保障支出。

　　完善政府性債務預算管理時不我待

　　根據2013年12月30日審計署公告，截止2013年6月底，政府有償還責任的債務206988.65萬億元，或有債務95761.05萬億元。這樣規模的債務，一方面使地方政府債務融資渠道不公開透明，得不到應有的監管；地方違規情況又會比較嚴重，形成一種惡性迴圈，迫切需要納入預算管理。

　　怎麼改

　　我國的市場化取向改革偏重於追求經濟方面的放權，相應的政治體制改革卻相對滯後，以致形成了經濟體制的分權化與政治體制相對集權的矛盾。地方財政體制改革涉及到的一系列政治經濟權力在各級政府間的分配正是分權與集權的矛盾。分權化是市場經濟體制改革的題中應有之義，在我國進行市場化取向改革中，政府間預算體系完善必然要改革與計劃經濟體制相適應的集權的政治體制，比如民主化進程等。

　　按照完整性的要求重構我國政府複式預算體系

　　改革政府預算體系，需要解決的一個前提是合理確定政府的職能邊界，進而確定政府的收支範圍和原則。從功能看，預算既是反映政府的年度收支計劃，也是管理和控制政府公共財政收支的重要手段。因此，政府預算體系的設立，應該服從於政府公共收支的內容，也就是説，預算體系的設計，既要實現對政府收支內容的全面覆蓋，又要有助於管理和控制政府收支，達到提高政府收支績效的目的。預算體系既要考慮全面涵蓋政府收入，又要考慮政府的財務可持續發展。從可持續性角度看，政府的債務收入應該從原來的一般公共財政預算中單列出來，並且將地方政府性債務逐步納入預算管理，因為債務本身取決於政府發債的能力，包括顯性債務和隱性債務收入，成為目前影響代際公平的最為重要的因素，因此，為了更好地促進代際平衡，確有必要將債務收入預算單獨出來。

　　近期完善“兩主兩輔”預算體系

　　按照國家政府預算體系改革的進程和步驟逐步完善一般公共財政預算、基金預算、社會保障（基金）預算和國有資本經營預算構成的“四子預算”體系，即一般公共財政預算和社會保障預算為主，基金預算和國有資本經營預算為輔，將政府財政性資金全部納入預算管理，探索地方政府性債務納入預算管理，實現現階段財政全口徑預算管理，促進財政的健康、可持續發展。“四子”預算應有機銜接，相互之間可進行適當調劑，包括：從國有資本經營預算、政府性基金預算調劑資金用於經常性收支預算支出，支援統籌解決民生問題；從經常性收支預算、國有資本經營預算調劑資金用於社會保障支出，彌補社會保障支出缺口，或動用社會保障資金的儲備；從經常性收支預算、國有資本預算、政府性基金預算調劑資金用於經常性收支預算債務還本付息。

　　中長期建立債務預算，形成“兩主三輔”體系

　　中長期看，可以結合社會保障預算，依次將政府隱性債務納入考量範圍，加大社會保障精算平衡力度。通過建立政府債務預算，將中央政府的內外債務和地方政府性債務納入預算管理，將原一般公共財政預算、基金預算、社會保障預算、國有資本經營預算的“四子預算”體系，加上政府債務預算，最終形成以“一般公共財政預算、社會保障預算為主，基金預算、國有資本經營預算和債務預算為輔”的“五大子預算”全口徑政府預算體系。

　　政府債務是政府的一種特殊的社會資源，並通過財政分配來保證政府施政需要；也是政府的一種責任，通過相關的財經紀律和法規約束，使政府兼顧代際之間的責任，實現基本的平衡，實現社會的可持續發展。如果按現狀，把政府債務置於財政預算之外，財政預算就不會完整，從而也就具有不真實性。另一方面，政府性債務是以貨幣或其他經濟資源償還的各種負債，是政府機關、企事業單位或其他經濟組織，以政府名義向國（境）內外承借或擔保，政府負有直接或間接償還責任的債務。目前，我國政府的各類債務規模較大，形成了較大的政府財政風險。如不及時控制，後患無窮。因此，把政府債務及時科學地納入政府財政預算，應成為政府當前研究的重要課題。（作者單位：財政部科研所）