監督權力運作 構築制度防線

　　民航局發展計劃司

　　自廉政風險防控工作開展以來，民航局發展計劃司嚴格按照民航局黨組的統一部署和要求，加強對權力運作過程的監督制約，全面構築制度防線，取得了初步成效。

　　開展風險防控工作主要做法

　　（一）制訂工作方案，先“清”權

　　發展計劃司按照黨組紀檢組工作要求，制訂工作方案，分階段、分步驟全面排查審批事項，梳理非審批事項，搜尋職權運作的“關鍵點”、內部管理的“薄弱點”和問題易發的“風險點”。

　　為使廉政風險防控工作不留死角，發展計劃司將業務工作與防控工作有機結合，將黨的群眾路線教育實踐活動持續整改與風險防控工作有機結合，將審批性工作與非審批性工作有機結合，多層次、多角度逐一梳理各項工作，通過自我搜尋、領導檢查、下級反饋、同事溝通、服務單位提意見5種方式排查廉政風險易發點。同時，結合黨的群眾路線教育實踐活動的開展，進一步梳理管理局、監管局、運輸企業等單位提出的20多項相關工作建議。

　　（二）完善管理制度，再“分”權

　　在清理職權事項的基礎上，按照工作性質將管理制度分類：對於已有的管理制度，按照簡政放權、深化改革的工作思路進行補充完善；對於缺失的工作制度，按照公開公正履職的原則，儘快抓緊制訂；通過整理編制，陸續完善和新出臺管理辦法12項，新修訂了《民航局關於引進民用運輸飛機管理暫行辦法》《民航局關於引進進口通用航空器管理暫行辦法》和《民航固定資産投資管理許可權和審批程式暫行辦法》，新出臺管理規定2項，分別是《民航局發展計劃司統計處數據管理規定》和《民航行業統計數據管理和使用辦法》。

　　通過制訂管理辦法，規範履職行為，分散權力運作，逐步實現“一項職權一套運作程式，一個風險點一套防範措施”，確保每個環節、每個風險點的管理都有章可循。

　　（三）優化工作機制，重“限”權

　　為了更好地履行職權，發展計劃司努力探索建立以崗為點、以工作程式為線、以制度建設為面的廉政風險防控落實機制。

　　各處室依據工作特點，建立工作機制。價格處按照管理雙審核機制，運價審批文件經過承辦人擬稿，副處長、處長雙審核，報分管司領導審批逐級把關。投資處固定資産投資項目補助資金計算複雜，為防止工作出錯，要求處室內人員對項目補助資金測算進行交叉檢查雙簽字後，再交由處級領導審核。統計處嚴格落實統計數據申請機制，確保數據統計的精確性和保密性。

　　（四）加強跟蹤落實，常“督”權

　　制度建設最重要的是落實長效機制，從三個方面努力加大工作執行力度：

　　一是強化風險意識教育。結合黨的群眾路線教育實踐活動和嚴明紀律教育活動，增強黨員的廉潔自律意識。通過民主生活會，黨員就建設廉潔型機關談體會、提建議、作承諾。二是領導同事檢查督促。在每週的司務會上，就一些重要的審批事項，主管人員報告進展情況，就存在問題説明原因。三是認真聽取群眾意見。樹立問題意識，改進各項工作。積極聽取來自各方面的工作意見建議，認真梳理匯總，對每個問題都研究改進措施。

　　風險防控工作取得的成績

　　增強了工作主動性，提高了文件辦理效率和品質。針對過去機關存在的“門難進，臉難看，事難辦”的“三難”現象，發展計劃司提出了“熱情接待，辦事要快”的要求。同時，強調解決“三難”問題的關鍵是要辦事快，在規定的程式內，儘快辦結，既提高了工作效率、改進了工作作風，也降低了廉政風險，用實際行動落實了“群眾路線”和“六管五型”機關建設。通過落實文件辦理跟蹤督導機制（周清月結機制），各項業務工作及制度的執行落實情況有了較大改觀。

　　深化了對決策權、執行力的實時監控。改進審批事項工作流程和程式，推動權力制約向“機制盯人”和“制度約束”轉變，在提高文件辦理效率的同時，切實降低《防控手冊》中提出的三級廉政風險，使行政權力更加公開、透明。

　　增強了廉政風險防範責任意識。通過開展“排查廉政風險，健全防控機制”活動，全司上下充分認識到“識風險、定制度、重執行”的重要性，主動搜尋本部門、本崗位以及本人存在或潛在的廉政風險。隨著防範意識的增強，大家結合各自的職責，不斷探索完善工作機制。

　　夯實財務基礎 積極構建審計監督“一張網”

　　民航局財務司

　　民航局財務司嚴格貫徹落實民航局黨組各項要求，努力將推進懲治和預防腐敗體系建設融入財務、審計工作中。

　　風險防控主要工作

　　（一）抓好預算控制，確保資金安全

　　一是嚴控各項財務開支。2014年安排直屬系統三公經費7934萬元，同比減少414萬元，財政撥款三公經費連續6年實現零增長。局機關行政成本及三公經費呈下降趨勢。截至8月20日，三公經費累計支出381萬元，同比減少111萬元，下降了23%。

　　二是確保資金安全。制定了《民航政府非稅收入收繳管理暫行辦法》，下發了《民航預算單位國庫集中支付管理暫行辦法》《民航預算單位銀行賬戶管理暫行辦法》和《民航局屬企業銀行賬戶管理辦法》，從制度上防範資金風險；督促清理違規開設的銀行賬戶200余個，並通過資金監控系統對近700個預算單位銀行賬戶進行實時監控；嚴格規範民航局政府採購工作。

　　（二）科技加制度，提高審計監督效能

　　一是創新開展財務聯席監控。“完善一個機制”，由財務司、審計中心、清算中心成立財務聯席監控組，利用監控平臺持續開展日常監控；“發佈一份通報”，有針對性地開展監控工作，每月一個專題，定期發佈聯席監控通報，涉及會議費、三公經費、津補貼等領域；“實現多個成果”，對監控中發現的問題，將作為進行直屬系統內部審計檢查的重要切入點。深度開發民航財務管理資訊系統。民航財務管理資訊系統在覆蓋150多個行政事業單位的基礎上，去年又聯通404個直屬企業，對各單位的資金、資産等情況實時監控。

　　二是加快審計制度建設進程。著力優化民航內審工作格局，狠抓制度建設，研究起草了《民航局內部審計管理規定》《民航局直屬企業負責人職務消費行為監督管理暫行辦法》《民航基建項目竣工財務決算審核評審管理辦法》《民航行政事業單位內部控制規範》（試行）。

　　（三）重視審計檢查，發現問題“敲警鐘”

　　一是大規模實施經濟責任審計。財務司以反腐、改革、發展為宗旨，提高品質、強化問責，將領導幹部經濟責任審計作為重點工作來抓。今年，財務司組織審計中心擬開展15個單位領導幹部的經濟責任審計，相當於前3年實施數量的總和。

　　二是開展嚴肅財經紀律和“小金庫”專項治理工作。財務司積極組織開展民航局專項治理工作，做到不走過場、全面覆蓋，自查率必須達到100%。

　　三是組織開展多種形式的預算執行審計工作。近兩年，財務司積極開展了涵蓋196個獨立核算單位的空管系統財政財務收支專項檢查，發現了空管單位大額潛虧挂賬等六大類、24項問題，對促進空管系統依法理財、強化管控起到明顯作用。

　　四是加大基建項目竣工財務決算審計力度。針對民航發展基金安排的基建項目存在久拖不決、資産長期不交付、結余資金長期沉澱等問題，財務司從去年開始，限期各相關單位集中清理以前年度基建項目竣工財務決算。目前，共審核竣工財務決算項目130個，資金量（實際投資）達83億元。

　　五是嚴格規範直屬企業負責人職務消費行為。督促直屬企業根據國家有關辦法規定，制訂企業負責人職務消費管理制度。

　　下一步工作思路

　　重點突出以下幾個方面的工作：一是強化財務工作在落實八項規定、約法三章、反四風中的基礎作用。嚴格執行中央有關規定，繼續按照零增長的原則編制三公經費預算；實行《民航專業項目資金管理實施細則》，規範項目預算資金使用；建立全過程預算績效管理機制，提高財政資金使用效益；採取財務資訊系統等多舉措控制行政運作成本。

　　二是繼續推進預算執行改革相關工作，完善制度，堵塞漏洞。嚴格非稅收入管理，防止亂收費、亂罰款、截留、挪用等現象的發生；加強對銀行賬戶和各單位預算執行的監控，深入推進國庫集中支付改革和支付電子化工作；強化政府採購工作的政策指導；把握“盤活存量、用好增量”的政策，完善民航發展基金的管理使用。

　　三是完善審計監督體系，保障行業健康有序發展。繼續豐富審計內容，拓寬監督領域，建立持續監督工作機制。不斷創新審計監督理念、審計方法、手段，提高科學化、規範化水準。

　　規範審批程式 加強時刻管理廉政風險防控

　　民航華北地區管理局

　　自2012年以來，民航華北地區管理局認真開展廉政風險防控工作。紀委認真組織協調，相關部門積極配合，共同推進，廉政風險防控工作進展順利，特別是在航班時刻管理廉政風險防控方面取得了一定成效。

　　加強制度建設 築牢防控基礎

　　華北局針對以前航班時刻管理制度不健全的問題，以開展廉政風險防控工作為契機，陸續制訂了一系列制度，在航班時刻管理方面主要出臺了《航空運輸委員會工作規則》《航班時刻管理實施細則》《航權航班管理手冊》3項制度。

　　《航空運輸委員會工作規則》明確了航空運輸委員會的工作目標、工作準則、成員要求，規定了時刻管理相關規定、航班時刻協調分配原則、違規行為處理等7類重大事項。

　　《航班時刻管理實施細則》定義了航班時刻、協調機場、機場小時保障容量、歷史航班時刻等概念，規定了負責航班時刻管理機構的職責，明確了航空公司申請航班時刻的條件、管理局進行航班時刻協調的原則等內容。

　　《航權航班管理手冊》包括管理局航權航班時刻管理規範性文件、航權航班時刻管理權力清單、流程、資訊公開、監督等7個部分，將全部權力事項、行使依據、操作流程等內容進一步細化，用來指導工作。

　　規範權力運作 前移防範關口

　　一是規範審批程式。華北局針對過去審批權力相對集中、操作不規範等問題，對於航班時刻的審批建立了3級審批和6級管理制度。3級審批，即重要事項需要經運輸委員會、局長、分管局領導3個層級審批；6級管理，即重要事項都要經過普通工作人員、副主任、主任、分管局領導、局長、航空運輸委員會6個層級，實現了將航班時刻審批權力從集中到分散、從失控到可控的轉變。

　　二是權力運作公開透明。華北局通過內網、外網等渠道，將航班時刻管理的相關資訊，對民航系統、華北局以及行政相對人進行公開。公開內容包括權力清單、行使依據、航空公司航班時刻申請條件、航班時刻資源（剩餘和新增）、審批結果等。

　　三是完善時刻管理部門內部的風險防範措施。華北局時刻管理部門針對航班時刻審批各個關鍵環節可能存在的廉政風險，制訂了具有針對性的防控措施。例如，三重審核，即針對航空公司提出的時刻申請須經協調員、副主任、主任3級審核；兩個工作細則，即日常事務管理細則、相關文件處理和管理細則；一個廉政承諾，即時刻管理部門全體工作人員作出承諾。

　　抓住“三個環節” 實施有效監督

　　華北局通過加強對航班時刻管理的事前、事中、事後3個環節實施有針對性的監督，實現了對航班時刻廉政風險的有效防控。

　　一是航班時刻協調分配原則上要在航空運輸委員會上進行集體審議通過。二是對航班時刻管理廉政風險防控措施等進行檢查、評估。事中監督涉及航班時刻協調分配等重大事項，須按規定流程進行，審批結果要經運輸委員會、局長、分管局領導審核，相關部門網上會簽，網上告知紀檢部門。事後監督是指航班時刻管理納入《規範權力運作手冊》。對於重點部門、重點崗位、重點工作，華北局每年要進行年度檢查和不定期專項檢查，隨時發現問題，及時進行糾正。紀檢部門認真做好信訪、舉報、投訴的受理工作。

　　引入科技手段 提高管理水準

　　華北局利用電腦和網路技術，在全民航率先建立了航班時刻管理系統，使航班時刻管理工作上了一個新臺階。航班時刻管理實現了網上申請、網上審批，使航班時刻審批流程更加規範，審批過程和審批結果公開透明，最大限度地減少了人為因素影響，有效控制了廉政風險。利用科技手段進行時刻協調，完成了人工不能完成的任務，大幅提高了工作效率。實現了對航班時刻執行情況的實時監控，強化了監管手段，從而提高了航班時刻管理效率和科學化水準。

　　堅持“三個結合” 推進廉政風險防控

　　民航西北地區管理局

　　民航西北地區管理局黨委、紀委按照民航局黨組統一部署，以抓好責任落實、堅持“三個結合”、注重實踐創新為主線，將廉政風險防控機制建設作為推進黨風廉政建設的一項重要任務來抓，不斷推進廉政風險防控工作的深入開展，收到了一定成效。

　　落實“兩個責任” 確保收到實效

　　在推進風險防控的過程中，西北局黨委、紀委對全局各單位進行了風險防控清權、確權、等級劃分及《廉政風險防控手冊》編寫的培訓、指導。由於局黨委、紀委認真落實“兩個責任”，為風險防控工作提供了較強的組織保障，保證了工作的有序開展。目前，全局共梳理重要行政權力和業務事項681項，搜尋廉政風險點3482個，制訂和修訂相應的防範措施189個；編印了管理局機關、各監管局、民航西安醫院以及經營單位《廉政風險防控手冊》305本，製作“廉政風險提示卡”4731張。發放到各個單位和每個工作崗位。

　　堅持“三個結合” 保證紮實推進

　　將廉政風險防控與日常工作相結合。首先，主要領導主動督促本單位、本部門加強廉政風險防控，對重要崗位和關鍵環節風險防控措施制度的制定及落實情況進行監督檢查。其次，各單位、部門將《廉政風險防控手冊》和“廉政風險提示卡”作為加強廉政建設的有力工具，經常性地進行教育和提醒，及時糾正不當行為。最後，開展了對管理局人教處、財務處、空管處以及監管局的風險防控抽查工作。

　　將廉政風險防控與專項活動相結合。陜西監管局圍繞三公經費使用、固定資産採購、行政許可事項、生活服務中心經營工作等腐敗易發領域加強監管。甘肅監管局將風險防控工作與八項規定的落實緊密結合，及時修訂風險點，防止缺項漏項。青海監管局組織開展了“廉政風險防控專項工作回頭看”活動。寧夏監管局制訂了32條落實八項規定的具體措施，並採取多種形式強化對領導幹部的廉政教育。民航西安醫院大力開展醫德、醫風教育。

　　將廉政風險防控與責任考核相結合。局紀委及廉政風險防控工作領導小組結合民主生活會、年度考核、黨風廉政責任制考核等工作節點，加強對風險防控工作的監督檢查。同時，局黨委下發了《黨委常委會議決策制度》《黨委黨務公開通報制度》等7項黨委工作制度，局紀委修訂了《黨風廉政責任制執行情況責任考核和責任追究的辦法》。

　　把握“三個注重” 增強防控作用

　　注重工作創新，細化風險等級。為了確保工作收到效果，西北局在民航局按照行政級別劃分風險等級的基礎上，根據重要程度將權力事項細化為A、B、C 3個等級，並用紅、橙、黃3種顏色加以標注。

　　注重日常提醒，固化工作成果。西北局編制了《廉政風險防控手冊》，管理局機關、各監管局、民航西安醫院以及經營單位各成一冊。

　　注重監督檢查，深化防控效果。一年多來，針對行業監管、幹部人事、財務管理、航班時刻等重點領域和關鍵環節，風險防控領導小組組織了對陜西監管局、民航西安醫院和管理局財務處、人教處、空管處5個單位、部門的重點抽查。通過查看業務臺賬、檢查工作流程、與工作人員座談等形式，對各單位《廉政風險防控手冊》落實情況進行了認真的量化檢查。

　　加強問題研究 探索有效途徑

　　探索深化風險防控的有效途徑需要持續做好以下工作：

　　推進崗位廉政教育，使風險意識內化於心。對不同風險等級的幹部職工分別開展有針對性的崗位廉潔教育。

　　強化崗位風險防控，使風險防控細化于崗。將《行政權力和重要業務事項廉政風險點分佈》和《廉政風險防控機制》進行公佈，進一步促使權力運作“公開化”、權力流程“固定化”。

　　健全制度保障機制，使風險防控固化于制。廉政防控機制必須將制度建設擺在突出的位置上，要通過填補制度空白，彌補制度缺失，不斷推進制度創新，努力構建廉政風險防控的制度體系。

　　堅持理念手段創新 提高風險防控水準

　　民航西北空管局

　　近年來，民航西北空管局有西安區管中心、西部航路、咸陽機場二期空管工程3個工程同步推進，工程資金近13億元。西北空管局以“工程安全、人員安全、資金安全”為目標，在工程建設風險防控方面進行了探索和實踐。

　　堅持創新思維 實施科技防控

　　近幾年來，西北空管局始終堅持開發利用資訊化、科學化管理工具，借助科技力量多方位防控風險。

　　一是建立了項目管理系統。西北空管局引入項目管理理念，運用項目管理軟體，實施科學化項目管理，將區管建設項目分解為1000余項任務，實現了對複雜工程管理、進度、責任等的有效監督和控制。

　　二是搭建了多項目協作平臺。為了破解一套人馬、三大工程、多項目管理的難題，西北空管局搭建了多項目協作平臺，把三大工程管理系統整合成一個平臺，將陜、甘、寧、青4個省（區）53個施工現場任務，分解細化為6000多個子項以及400多個廉政風險點。

　　三是建立了微觀反腐敗系統。西北空管局學習借鑒先進經驗，建立了微觀反腐敗電子監控系統。從微觀角度出發，將項目管理理念、電腦網路技術、廉政風險防控制度和實際工作充分結合，督促各單位嚴格按程式和制度辦事。

　　堅持完善機制 抓制度防控

　　根據工程建設的實際，西北空管局依據相關法律法規，把分散于各方的制度進行梳理整合，先後建立健全了財務、基本建設等幾十項反腐倡廉工作制度，編寫了4部工作手冊。

　　《西北空管局工程建設招投標項目監督手冊》將招投標工作分為89個監督項，包括20個重點監督項。依據此手冊開展監督工作，可以確保任何一項招投標工作無漏項、無缺失。《工程建設項目檢查手冊》明確和規範了工程立項、報建、安全生産監督管理等八個方面的100余項檢查項目。《指揮部廉政風險防控手冊》針對項目資金管理、不具備招標條件的物資採購等環節，細化了46個廉政風險點。《工程建設廉政風險防控手冊》針對工程管理、實施和監督方面的風險，對應制訂了182項防控措施。

　　同時，西北空管局梳理出了工程建設5個關鍵環節，嚴格把關。一是“入口關”，提高門檻，選擇無污點投標商。二是“決策關”，改以往指揮長單一負責為指揮部班子集體負責，避免“一言堂”。三是“簽字關”，堅持《施工合同》與《廉政合同》“雙簽”，建設合同實行指揮部和局機關兩級會簽制度。四是“招投標關”，程式上增加了招標前後兩次第三方清標環節。五是“透明關”，擴大公示的範圍，從“兩網一報”擴展到“四網一報兩張貼”，在接受監督的同時減少了質疑。

　　堅持拓寬視野 抓共建防控

　　在常規監督的基礎上，西北空管局主動與駐地檢察機關開展合作，進行廉政共建。

　　一是簽署共建協議。把工程領域預防職務犯罪作為共建重點，2009年共同簽署了《重大工程建設項目職務犯罪預防共建協議》，實施“空檢攜手，廉政共建”；2013年，又進一步簽署了《檢察機關警示約談協議》，建立了檢察院反貪、預防部門與空管工程施工方、監理方進行定期警示約談的新機制。二是建立共建制度。制訂了在建設指揮部以及主要工地設有舉報箱、建設項目相關主體單位要嚴格執行廉政承諾“十不準”等6項措施。三是豐富共建活動。邀請檢察官定期宣講法律法規，在重要節點巡檢工地，抽檢鋼筋水泥等主材品質，聽取服刑人員現身説法。四是深化共建領域。將西安區管項目列為“蓮湖區人民檢察院重大工程建設預防項目”“西安市重點建設項目”，使工程在受民航系統監控的同時，接受西安市重點項目考評辦公室的監督。五是提升共建層級。近幾年來，西北空管局由最初的“西安市蓮湖區預防職務犯罪協會會員單位”逐步升級為“蓮湖區人民檢察院檢務宣傳站”和“預防職務犯罪協會副會長單位”。

　　做好廉政風險防控 推動“廉潔二所”建設

　　民航第二研究所

　　近年來，民航第二研究所紀委堅持標本兼治、綜合治理、懲防並舉、注重預防的方針，有力地促進了“廉潔二所”建設，推動了各項事業的發展。

　　強化“兩個責任” 夯實工作基礎

　　加強組織領導，明確責任分工。一是進一步明確各級黨組織的主體責任。黨委始終堅持“一手抓發展，一手抓廉政”，認真落實黨風廉政建設主體責任。在4月初下發的《民航二所貫徹落實民航局建立健全懲治和預防腐敗體系2013年~2017年工作規劃實施意見的具體辦法》中，進一步將“兩個責任”和“一崗雙責”規範化、具體化。二是進一步突出紀檢部門的監督責任。在新修訂的《民航二所黨委工作制度》和《落實民航局懲防體系5年規劃具體辦法》中，明確提出紀委工作要聚焦中心、突出主業，集中抓好監督執紀問責，並作出了制度安排：強化雙重領導工作機制，細化了“兩個為主”和“一案雙報告”規定，明確所紀委委員的提名和考察以所紀委會同黨群部、人科處、財務處為主，各黨組織紀檢委員提名和考察以所紀委會同人科處、黨群部為主；建立了所紀委定期約談各部門、各單位主要負責人制度；擴大了監督範圍，完善了監督手段。

　　實施“三項監管” 強化過程式控制制

　　主動跟進防範，實施動態監管。一是抓好對幹部使用的監管。所紀委協助黨委對幹部任免全程參與，注重做到“三嚴”。首先，嚴把資質關。對擬推薦提名人員，所紀委除通過檔案查閱、廉政測評、走訪調查等形式對其廉潔自律情況進行全面考察外，還按照《黨政領導幹部選拔任用工作條例》規定的任職條件，對相關人員基本條件進行認真審核。其次，嚴把程式關。所紀委在幹部選拔任用工作中，通過全程跟進，積極督導組織人事部門按照《幹部選拔任用工作條例》，嚴格執行民主推薦、醞釀、組織考察、黨委集體討論決定等工作程式，堅持做到嚴守程式不偏，執行程式不缺，履行程式不錯，使程式合法合規。最後，嚴把紀律關。紀委在幹部選拔任用工作開始前，將組織相關部門和人員認真學習重溫相關紀律規定，並重申遵守組織人事紀律的重要性，在思想上築牢“防火牆”。

　　二是抓好對財務工作的監管。從去年9月至今，聘請專業審計師事務所對內部財務工作進行了6次內審。審查範圍和內容包括全所報表審計，財務結算中心賬務審計、兩個下屬公司財務審計，科研經費專項審計，收到了很好的查錯防弊效果。4月初，通過重點審計業務接待費、差旅費、公務臨時出國費用、領導幹部職務消費等科目，對全所執行八項規定情況開展了一次全面檢查。

　　三是抓好對物資設備採購工作的監管。今年上半年，共簽訂採購合同354個，完成採購合同金額近1億元。所紀委對最容易出現問題的幾個關鍵環節全程介入，進行重點把控，實施了有效監管，最大限度地規避了廉政風險。

　　把握“四個環節” 提高防控水準

　　梳理工作流程，突出一個“全”字。2014年，所紀委根據形勢任務發展變化情況，對全所各單位工作進行了全面梳理，對相關事項逐項登記，做到工作不漏項、流程不漏崗，確保廉政風險防控全方位覆蓋。

　　排查廉政風險，突出一個“準”字。結合民航局紀檢組下發的各類情況通報、全行業發生的典型案件和每年調研中群眾反映集中的問題，全面排查容易誘發腐敗行為的重點環節和重點崗位，力求找全、找準廉政風險的表現形式，準確找準廉政風險點，有的放矢。

　　制訂防控措施，突出一個“細”字。針對存在的廉政風險點，所紀委主動與各單位、機關職能部門領導和專業人員溝通，逐一制訂切實可行的防控措施，通過構建更加細密的防護網，讓各種不廉潔行為無機可乘。

　　得用防控手冊，突出一個“實”字。為確保《廉政風險防控手冊》實際工作中用得上、用得了、用得好，所紀委除對內容嚴格把關外，還通過運用、評估、修訂、再運用，根據實際變化不斷更新完善，從根本上避免了“兩張皮”問題的出現。