聞新國

　　國務院最近頒布的《關於進一步推進戶籍制度改革的意見》強調不得以退出土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權作為農民進城落戶的條件。進城“農民”能否避免“凈身出戶”，關鍵在於農民“三權”能否得到切實保障。

　　在城鎮化進程中，農村土地關係呈現了“在地”與“不在地”兩種類型，根據人與土地的關係，土地權益可以分為“在地”土地權益和“不在地”土地權益。在村莊居住並擁有的土地權益為“在地”權益，“不在地”權益主要是指居住、生活或工作地與其應擁有的土地權益不在同一處所的情形。

　　隨著城鎮化進程和人口遷移，“不在地”土地權益所佔份額越來越大。但是“不在地”土地權益，往往得不到有效保護。“不在地”土地權益的保護程度是檢驗農地確權強度的重要指標。三十多年來農村土地改革的進程表明，強化“不在地”土地權益的保護，需按照産權保護的基本邏輯，進一步深化農地確權改革。

　　在觀念上需要澄清認識，處理好兩大關係。一是身份權與財産權的關係。長期以來農村身份權（成員權）與財産權糾結不清，現在令人困擾的成員權問題源自計劃時期的集體權利結構安排。如果將成員權與財産權繼續混在一起，因成員數量的增減，土地價值的增減，土地配置也必然長期處在動態調整之中，農村基本的經濟生活將會成為“子子孫孫無窮盡也”的非穩定狀態。隔三差五的調整分配土地，現實操作中也會帶來很多矛盾和衝突。一些已經進城的人，為了保證原有農村房産被徵後得到足夠的補償，千方百計將戶口轉回農村，一些農民為了拆遷後多分房産，甚至上演假離婚的鬧劇，這些無奈之舉正是現行戶籍制度下身份權和財産權混合的結果。我國農村土地確權在形式上是按家戶制度到位的，在農村子女外嫁時進行必要的分割交易，以解決外嫁女“不在地”土地權益的保護問題。農村集體收益分配權，應該是以土地權益的權重確定，而不應該以村莊成員權確定。

　　二是要明確個人土地財産權與公民的一般社會權益是相容並存的關係。不能因為擁有其中一種而剝奪另一種權利。現實中個人之間的財産權利可能有較大差異，但這不是隨意剝奪的理由。因財産權導致的過高收入差距問題，可以通過稅收等其他制度安排加以調節。一些人對“不在地”土地權益，用所謂村莊範圍的公共表決機制，以“多數人意見”的方式決定土地財産配置。要妥善處理“在地”農民和“不在地”農民的土地財産權和社會權益，防止因為兩類農民的權益産生的糾紛。

　　除觀念革新外，更重要的是要將土地確權改革做實做牢，確保“不在地”土地權益的保護。在確權中要厘清兩種集體概念。集體財産權是一個經濟法相關的概念，在經濟領域集體組織一般是以私人産權為基礎合作而成的，而現實中的集體組織帶有明顯的政治性，集體所有權作為一個整體概念屬於公權範疇，而公權範圍的事務與公共治理機制相關。所以農民土地權益的保護與村委會民主選舉、民主管理和民主監督實際效果高度相聯。政府和農村村級集體組織要轉變角色，從直接的土地權益控制身份中退出，做好農民土地權益保護者。

　　（作者係湖北省經濟學會理事）