樊繼達

　　土地是人類賴以生存和發展的基礎。走新型城鎮化道路離不開、繞不過土地問題。近年來，一些地方在推進城鎮化進程中，忽視農民的土地權益，這對我國經濟、社會、政治等方面産生較深的負面影響。因而，在新型城鎮化道路中如何保障農民土地權益成為一個重要而緊迫的課題。必須按照黨的十八屆三中全會的要求，提高政府治理能力，從多方面保障農民土地權益，讓農民真正分享城鎮變革所帶來的土地財産收益，共用經濟社會發展成果。

　　嚴格界定公共利益界限

　　隨著城鎮化進程的突飛猛進，“公共利益”的外延不斷被擴大，許多地方政府濫用公權力侵犯農民的土地財産權益，徵地缺乏應有的嚴肅性、規範性，隨意徵地的行為屢屢發生。因此，在新型城鎮化進程中保障農民土地權益必須首先抓緊完善法律法規，滿足城鎮化進程中保障農民土地權益的法律需求。應以法律的形式界定哪些為公共利益，哪些項目屬於公益性用地範圍，哪些屬於非公共利益範圍。

　　可以制定“公共利益徵地負面清單”，以列舉方式標明哪些屬於非公共利益，明確盈利性目的的用地不得徵用。通過列舉並公開不屬於公共利益用地的清單，使之成為國家土地管理的依據。當然，政府在為了公共利益徵地時，也應給予明確的説明。在土地徵收時增加“公共利益用途”的審核環節，由專門機構審核該項目是否符合“公共利益用途”。通過嚴格界定、審核公共利益，從法律層面對各種土地徵收行為進行必要的限制，減少非公益性用地劃撥，清理以公共利益為名劃撥而實際上用於營利性目的的土地，杜絕行政權力的濫用。

　　完善土地徵收體制機制

　　推進土地確權登記，給農民發放土地使用證書並統一編號管理，明確農民土地産權，防止因産權不明晰而致使農民土地權益受損。儘快完成農村集體建設用地、宅基地和城鎮國有建設用地的確權登記發證工作。建立城鄉建設用地統一登記資訊查詢系統，出臺不動産統一登記條例。優化徵收流程，強化細節管理。政府部門在提出用地申請時，必須在政府網站、地方媒體上發佈公告，將有關資訊傳達給社會各方，告知相對人有關的事實和其享有的權利，保障其知情權。通過建立聽證會制度，為土地徵收中的利益相關方搭建表達訴求的平臺，賦予農民充分的知情權、參與權、談判權。農民可以就土地徵收是否合法發表意見，農民和政府雙方平等協商確定土地徵收補償標準、完善土地徵地補償方案，杜絕“暗箱操作”。若土地徵收存在爭議，農民應有渠道可以進行申訴，也可通過建立專業的仲裁機構裁決城鎮化進程中的徵地糾紛。司法機關應將土地徵收是否合法、補償程式是否正當納入到司法審查範疇之內，依法解決因土地徵收引發的各種爭議。政府協助建立失地農民法律援助機構，專門為農民提供相應的法律服務，幫助農民學會運用法律手段維護自身合法權益。同時，也可建立法律援助基金，用於減輕農民因維權而産生的經濟負擔。

　　提高法律保障農民土地權益的能力

　　加快推進相關法律法規修改和制度建設，從法律上保障農民土地權益，這是真正有效保障農民土地權益的制度基礎。從頂層設計的角度，注重土地法律體系中各種法律規範的定位、功能和內容上的合理分工，做到各負其責、各有其重、相互支援，構建完整的法律保障體系。加快保護農民土地權益的立法工作。以十八屆三中全會精神為指導，全面深化改革，抓緊修改相關法律法規，構建與經濟社會發展相適應的土地法律法規體系。儘快修改完善《土地管理法》、《物權法》等與農民土地權益相關的法律條款，讓保護農民土地權益有法可依。建議制定專門的《土地權益保護法》，從法律上明確界定農民的各種土地權益，當農民的土地權益受到不法侵害時，可以運用法律武器來維護自己的合法權益。立法機關必須提高土地徵收立法的位階，儘快把土地徵收的內容寫入憲法，從而為制定其他相關法律法規提供指導，確保農民土地徵收始終在法律框架內進行。

　　優化土地徵收補償制度

　　按照黨的十八屆三中全會精神，建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制。從保障農民生存權、發展權的高度優化傳統補償制度。

　　更新對於土地價值的認識。現在的土地價值更多體現在傳統農業社會種植糧食的價值而非城鎮化進程中的價值。繼續按照種植糧食價值而不是市場價值進行補償必然會造成巨大的“利益差額”。《土地管理法》對農民土地徵收是以“按照被徵收土地的原用途給予補償”，以安置的農民保持原有生活水準為標準，這樣的補償標準事實上導致農民和村集體無法分享土地的增值收益。建議城鎮化進程中農民土地補償的依據是土地的市場價值，合理確定徵地補償標準，而不只是簡單按照農業生産産值進行補償。同時建立補償動態調整機制，確保補償安置標準的合理性長期不變。唯有如此，才能糾正徵地補償標準過低與土地拍賣後差距過大的問題，才能真正實現多年來中央一直倡導的“工業反哺農業、城市支援農村”的目標。

　　為避免出現土地徵收補償標準制定中的隨意性，建議成立第三方土地評估機構。土地評估機構運用科學手段，對土地的當前價值和潛在價值進行科學的評估，並以此作為徵地補償的重要參考依據。將超過現行法律規定標準的土地增值收益部分合理分配，解決農民的長遠生計問題。

　　建立健全失地農民保障制度

　　在推進新型城鎮化過程中應充分考慮社會保障制度配套安排的重要性，讓失地農民當期有保障、未來可持續、預期穩定是政府必須考量的重要工作。一是繼續做大經濟蛋糕。堅定不移地推動經濟轉型升級，創造更多就業崗位，為失地農民提供更多就業機會。二是完善就業保障。政府強化對失地農民的就業培訓，幫助其掌握一技之長，提升其人力資本與競爭力，從而能順利就業和自主創業。三是完善養老等基本公共服務保障制度。對於那些失地後能自主就業創業的農民，可直接納入城鎮職工養老保險；而對於已經失去勞動能力的農民，則應加上失地農民養老保險制度。應根據各地不同經濟發展水準和財力狀況，完善失地農民最低生活保障制度，為失地農民提供穩定的最低生活保障。四是充實社會保障資金。明確地方政府的土地出讓收益中拿出一定比例注入被徵地農民社會保障基金，並規定該比例的下限。被徵地的集體經濟組織也應從本集體的積累資金或土地補償費用中抽調一定的資金注入被徵地農民社會保障基金，保證被徵地農民社會保障資金的穩定性及可持續性。五是探索保障新形式。比如，根據發展機會均等的原則在徵地時留出一部分土地讓失地農民發展富民産業，制定符合實際的傾斜幫扶政策，同時改進政府採購制度，定向採購農村集體的産品，讓農村集體的土地轉變為有穩定、持續收入的財産性物權，讓被徵地農民共用工業化與城鎮化成果。

　　完善有助於保障農民土地權益的財稅制度

　　弱化地方政府的徵地熱情，優化地方政府的收入來源，開闢地方政府日常運作的穩定財源，即讓其擁有與事權相匹配的財力，降低其對土地財政的依賴程度，從根本上消除地方政府徵收土地的衝動。

　　一是改變土地出讓收入的收取方式。建議將土地出讓收入從一次性收取改為按年度收取（每年支付一次），這樣有助於降低地方政府的賣地熱情，有助於代際之間福利的相對平衡，利益共用，也有助糾偏地方政府的短視行為。二是將房地産稅改革儘快落地。在總結前期試點的基礎上，完善政策、科學決策，儘快落地。合併減少與土地相關的稅費項目，儘量將費合併為稅，儘快將預算外的費納入預算內管理，統籌土地稅費收取和使用。三是調整央地稅收收入分成比例。建議調整現行增值稅央地75：25的比例關係，提高地方政府權重。從支出責任看，中央政府本級支出佔全部支出比重約在15%左右。因此，建議將地方佔增值稅比重提高到45%左右。同時要進一步完善地方稅收制度，適度下放地方政府稅收許可權，完善資源稅徵收辦法，開徵環境保護稅，形成地方稅收穩定增長機制。

　　（作者單位：國家行政學院經濟學部）