2003年4月28日正式成立銀監會，是我國不斷完善金融監管體制的重要舉措，標誌著我國銀行業監管進入了新的發展階段。十餘年來，在黨中央、國務院的堅強領導下，銀監會始終堅持風險為本的監管理念，堅持服務實體經濟的監管導向，認真履行為民監管職責，持續加強科學審慎監管，不斷推進銀行業改革發展和監管事業邁上新臺階。

　　我國銀行業監管取得的主要進展

　　自成立以來，銀監會緊密圍繞“促進銀行業的合法、穩健運作，維護公眾對銀行業的信心”的法定監管目標，建立健全與我國國情相適應的監管體系，著力提高監管有效性，逐步探索出了具有中國特色的銀行業監管模式。

　　風險為本的監管理念全面實施。銀監會成立後，在總結國際國內監管經驗和實踐的基礎上，堅持風險為本，提出了“管法人、管風險、管內控和提高透明度”的監管理念和良好監管標準。針對中國銀行業以信貸為主的業務特徵，確立了“準確分類—提足撥備—做實利潤—資本充足”的持續監管路線圖，以此作為規範監管程式、突出監管重點、實施審慎監管的有力抓手。銀監會始終堅持風險底線思維，強調監管的一切法規制度、政策措施和行為指向，都必須立足於防範和化解風險，有效識別、計量和控制風險。既關注微觀經濟運作和單體機構風險，又監測宏觀形勢變化和銀行業整體風險；既推動銀行業加強風險管理，又注重發揮逆週期監管作用，較好地守住了不發生系統性、區域性風險的底線。

　　蒲審慎的監管框架不斷健全。監管政策是實施科學審慎監管的制度基礎。為實現對銀行體系全方位、系統性監管，銀監會相繼發佈實施了近700項部門規章，形成了涵蓋各類機構、業務及公司治理、風險管理、資本和流動性監管等方面的審慎監管法規體系，以及包括不良資産率、流動性比率、撥備覆蓋率等在內的監管“工具箱”。近年來，銀監會充分吸取本次國際金融危機教訓，強化宏觀審慎監管理念，加強金融監管與宏觀政策的協調，進一步完善審慎監管政策框架，探索運用逆週期資本、動態撥備、貸款價值比率等逆週期監管工具，增強銀行業應對經濟週期性波動和結構性調整的能力。同時，加強系統重要性銀行監管，實施系統重要性附加資本要求，建立監管聯席會議機制，會同境內外相關部門組建系統重要性銀行危機管理工作組，制定恢復和處置計劃，開展可處置性評估，不斷完善系統重要性銀行處置框架。

　　持續監管的能力不斷提高。首先，堅持服務實體經濟、風險為本、社會責任“三個基本導向”，著力優化市場準入第一道防線的作用，推進簡政放權，強調科學、合理設限，有所為、有所不為。其次，充分利用非現場監管資訊系統、風險預警系統，精準定位風險，加強系統性風險監測，提高非現場監管水準。同時，不斷完善現場檢查分析系統，提高專項檢查比重，探索通過整合集中等方式組建專業檢查隊伍，加大檢查處罰問責力度。進一步規範現場檢查與非現場監管流程，加強監管聯動，提升監管專業性。此外，不斷改進監管方式，先後建立監管糾正、審慎會談、約見談話、風險提示以及監管政策後評價等機制，探索運用自下而上和自上而下的壓力測試方法，提升監管糾正和整改能力。

　　全方位的監管協作不斷加強。面對近年來跨業跨市場金融業務的快速發展，銀監會及時加強跨業監管合作，推動監管協調機制建設，積極參與金融監管協調部際聯席會議相關工作，與其他監管機構簽訂監管合作備忘錄，促進銀行業、證券業、保險業之間的監管協同和資訊共用，切實防範交叉性風險傳染。銀監會與58個國家和地區的金融監管當局簽署了雙邊監管合作諒解備忘錄或合作協議，著力強化跨境監管協調合作。國際貨幣基金組織和世界銀行2009年開展的“金融穩定評估”，以及巴塞爾委員會2013年進行的“實施第三版巴塞爾協議國別評估”，都對中國銀行業的監管制度、監管能力和監管有效性給予充分肯定和高度認可，認為銀監會作為主動和具有前瞻性的監管者，對促進中國銀行業安全穩健運作發揮了重要作用。

　　十餘年來，隨著宏觀經濟的快速發展，在持續有效監管的引領下，銀行業發展實現歷史性變革，整體面貌發生了顯著變化。至2013年末，我國銀行業共有法人機構近4000家，境內機構網點突破20萬個，基本實現了城鄉金融服務全覆蓋。銀行業金融機構存貸款規模穩步增長，餘額分別達107.1萬億元和76.6萬億元；經營效益顯著提高，銀行業資産利潤率從2003年的0.1%上升至2013年的1.2%，資本利潤率從3%上升至18.5%；資産品質明顯好轉，銀行業金融機構不良貸款餘額和比例從2003年末的2.4萬億元和17.8%，持續下降到2013年末的1.2萬億元和1.5%，大量歷史風險得到有效化解；風險抵禦能力不斷提升，商業銀行撥備覆蓋率提高到2013年末的282.7%，資本充足率從2003年末的-3.0%上升到2013年末的12.2%，資本品質處於國際同業較高水準。在此過程中，銀行業服務實體經濟的水準進一步增強，特別是加大對小微企業、“三農”等薄弱環節的金融支援。至2013年末，全國用於小微企業的貸款餘額17.8萬億元，同比增長19.3%，比各項貸款平均增速高5.4個百分點；涉農貸款（不含票據融資）餘額20.9萬億元，同比增長18.5%，比各項貸款平均增速高4.6個百分點。小微企業和涉農貸款均連續5年實現“兩個不低於”（貸款增量不低於上年同期水準、貸款增速不低於各項貸款平均增速）。

　　我國銀行業監管實踐的主要經驗

　　在深入推進銀行業改革開放的進程中，銀監會通過持續探索、借鑒和實踐，監管能力和有效性不斷提高，逐步形成了一些符合中國銀行業實際且行之有效的監管經驗和成果。

　　第一，始終堅持嚴守風險底線、服務實體經濟與保護消費者權益協調平衡。法定監管目標賦予銀監會三大使命：一是守住不發生系統性、區域性風險的底線，確保銀行業持續穩健運作；二是推動銀行業改革發展，提高服務實體經濟能力和水準；三是督促銀行業依法合規經營，切實保護消費者合法權益。十餘年來，銀監會始終將守底線作為監管工作的核心基礎，將推動銀行業服務實體經濟作為本質要求，將保護消費者合法權益作為各項工作的出發點和落腳點，根據形勢變化動態把握三者之間的協調平衡。在成立之初，銀監會注重推動銀行業改革發展，以壯大實力來加快歷史遺留風險的處置和化解；在國際金融危機期間，引導銀行業合理加大信貸投放，為保增長多做貢獻；在經濟企穩回升之後，督促銀行業優化信貸投向，有保有壓支援産業結構調整和轉型升級；在經濟下行壓力加大階段，進一步強化風險防控，引導銀行加大對重點領域和薄弱環節的投入，實現規範經營、合理定價、公平競爭，切實保護好消費者合法權益。

　　第二，始終保持監管引導與激發市場活力良性互動。我國銀行業改革開放之所以取得舉世矚目的成就，一個重要原因就是始終堅持鼓勵金融創新，並在創新中規範和發展。在實踐中，銀監會十分重視處理好政府和市場的關係，使市場在金融資源配置中起決定性作用並更好地發揮政府作用。致力於簡化審批事項和流程，放權于市場，黨的十八大以來銀監會已清減25%的行政審批事項；積極推進機構主體市場化，穩步開展民營銀行試點，首批5家試點銀行已有3家批准籌建；鼓勵銀行把握網際網路發展機遇加大創新力度，有序推進信貸資産證券化試點，並積極支援擴大貸款抵質押物範圍，開展土地承包經營權和農民住房財産權抵押融資試點。與此同時，密切關注市場創新發展中暴露出來的風險和問題，及時強化非標準化債權資産業務的監管，推動銀行規範同業業務治理、完善理財業務管理體系。

　　第三，始終堅持國際標準與中國國情有機結合。自成立以來，銀監會始終將國際最佳實踐和國際監管標準運用於中國實際，堅持以我為主、為我所用。作為金融穩定理事會和巴塞爾銀行監管委員會的正式成員，積極參與國際金融監管改革，派員擔任國際規則制定工作組負責人，不斷提升我國在國際規則制定中的話語權和影響力。同時，在做實傳統審慎監管工具的基礎上，研究制定適度前瞻、適合國情、與國際接軌的新的資本、杠桿率和流動性監管標準，並在多個領域提出了更為審慎的要求，包括更高的核心一級資本和杠桿率標準，適用於所有規模銀行業金融機構的資本要求，嚴格的合格優質流動性資産定義等。新監管標準的貫徹實施，為防範系統性風險、增強銀行體系穩健性、推動銀行業發展轉型發揮了積極作用。

　　第四，始終把控全面監管與重點監管適度均衡。面對迅速發展和日益複雜的銀行體系，如何將有限的監管資源科學分配至各類機構和風險，是實現有效監管的關鍵。銀監會強化了全流程、全方位監管。按照“生命週期全覆蓋”原則，針對不同性質機構，實施市場準入、非現場監管和現場檢查相互依存的全流程監管。按照“風險全覆蓋”原則，針對金融創新、資訊科技風險、消費者保護等重點領域設立專門功能監管部門，實現機構監管和功能監管的矩陣式管理，深化細化每一類風險的監管。強化監管協作，切實防範跨業、跨市場以及外部非正規金融活動風險傳染。與此同時，銀監會將監管資源集中投向於系統性、區域性風險防範，加強地方政府融資平臺、房地産、産能過剩行業等重點領域的風險監管，強調預設防線，分類施策，化解存量風險，管住增量風險。銀監會正在探索推進銀行業金融機構分類監管，綜合設計分類標準，實行有限牌照制度，針對不同類型機構實施差別化的監管要求。

　　第五，始終注重內部控制、外部監管與行業治理協同配合。在加強外部監管的基礎上，銀監會強調銀行業金融機構為風險防控第一責任人，並注重行業治理的自律作用。這三者係協同配合、互為補充。在銀行內部控制方面，要求強化風險自我約束機制建設，在完善信貸風險管控體系的基礎上，推進表內外、境內外、本外幣和母子公司的集團並表全面風險管理，按照實質重於形式的原則，建立覆蓋非信貸和表外資産的全口徑分層次的品質分類、資本佔用和風險撥備制度，讓銀行真正承擔起風險管理主體責任。在提高透明度、強化資訊披露的同時，注重發揮行業協會的自律和救助作用，包括推進同業交易、信貸轉讓、理財、信託、租賃等産品資訊登記系統，加快小貸公司、金融租賃公司等協會組織建設，探索設立信託穩定基金和中小銀行流動性互助基金等等，以構築更為牢固的風險屏障。

　　加強和改進我國銀行業監管的發展方向

　　當前世界經濟總體上仍處於危機後的修復階段和發展方式的轉換階段，我國經濟發展也處於全面深化改革和轉型調整的關鍵時期，各種金融業態正以前所未有的方式發展融合，銀行業所面對的市場競爭更為激烈，風險特徵更為複雜，客戶需求更為多樣，改革轉型的任務也更為艱巨。面對挑戰和機遇共存的關鍵階段，我國銀行業仍處於可以大有作為的重要戰略機遇期。銀監會將始終堅持嚴守風險底線、促進經濟發展和保護消費者合法權益的原則，以改革創新精神加強監管治理體系建設，不斷提高監管有效性，推動銀行業改革發展和監管步入新階段。

　　第一，堅持市場化的改革方向，加快完善金融市場體系。黨的十八屆三中全會對全面深化改革作出總體部署，標誌著我國改革開放事業進入了新的階段。金融是現代經濟的核心，深化改革是銀行業應對複雜經濟形勢和金融風險挑戰的必由之路，要求我們必須強化責任擔當，堅定不移地將各項重要改革舉措推向前進。今後一段時期，完善金融市場體系，核心是推動實現機構主體市場化、資金價格市場化、機構退出市場化。此外，還要加快實現基礎金融服務全覆蓋，大力發展普惠金融。

　　第二，鼓勵規範化的金融創新，更好服務實體經濟發展。我國金融業發展仍處在“新興加轉軌”階段，金融監管部門必須切實把握金融創新與監管的平衡，做到鼓勵與規範並舉，培育與防險並重。督促銀行業金融機構把握創新四項原則，即要圍繞服務實體經濟這條主線，防止監管套利或者金融業自我迴圈；要把依法合規和穩健經營意識貫穿到金融創新的全過程；要與自身的風險管控能力相匹配，切實承擔起風險管理的主體責任；要保障金融消費者的合法權益。同時，不斷提高對金融創新的監管效能，簡化行政審批程式；探索動態監管框架，把握好監管邊界；關注金融創新的系統性影響，及早識別和控制風險隱患；嚴肅市場紀律，嚴格查處金融創新中的違法違規行為。

　　第三，建設現代化的治理體系，增強風險管理內生動力。“守住不發生系統性、區域性金融風險底線”是黨中央、國務院賦予銀監會的重要使命。要通過深化銀行業治理體系改革，特別是銀行業自身治理體系的現代化建設，促進銀行業金融機構增強風險管理的內生動力。一是推動公司治理體系改革，進一步完善“三會一層”的治理結構和制衡有效、激勵相容的運作機制，改進績效考評辦法，引導銀行業金融機構樹立正確的發展觀。二是推動業務治理體系改革，適應銀行集團化發展要求，根據不同業務特點，分別實行子公司制、條線事業部制、專營部門制和分支機構制改革。三是推動風險治理體系改革，構建穩健的風險偏好框架，建立健全並表和全面風險管理體系，培育良好的風險文化。四是推動行業治理體系改革，在鞏固行業協會自律機制建設的基礎上，強化服務和救助功能。

　　第四，構建簡明清晰的監管規則，完善宏觀審慎與微觀審慎有機結合的監管政策框架。隨著金融創新的發展和金融市場的深化，銀行體系的複雜性不斷增加，國際銀行監管規則在增強風險敏感性的同時也日趨複雜，在不同國家或地區、不同銀行之間的可比性不斷下降。巴塞爾銀行監管委員會已經成立特別工作組，研究如何平衡監管規則的簡單性、可比性與風險敏感性，確保監管規則的有效性。我國的監管實踐表明，正是始終堅持簡單有效的監管要求和原則，採用簡單、透明、管用的監管指標和規則，促進銀行業不斷強化了風險抵禦能力。因此，逐步減少對模型和計量技術的過度依賴，構建簡單有效的監管規則體系很有必要。銀監會將繼續積極參與國際金融監管改革和國際監管標準的制定工作，結合我國具體國情，加強監管規則梳理整合，充實與宏觀審慎相關的監管政策，構建簡明清晰、宏觀審慎與微觀審慎有機結合的監管政策框架。

　　第五，強化監管能力建設，提高監管有效性。深化銀行業改革開放對監管能力建設提出了更高要求，應大力推動監管治理體系和監管能力建設。一是優化市場準入，簡政放權，還權于市場，讓權于社會，放權于基層，繼續推進市場準入工作科學化、標準化和規範化。二是優化分類監管，引導各類銀行業金融機構合理定位、科學佈局，實現特色化發展、差異化競爭。三是進一步改進監管方式。強化市場準入、非現場監管和現場檢查之間的相互銜接，提高非現場監管的有效性，完善以法人和風險為導向的現場檢查體系，健全監管政策和監管實踐之間的傳導機制。加強對區域性、系統性風險的分析評估和監測預警，及早採取應對措施。四是加強監管機構內部組織機制建設，促進監管資源整合和資訊共用，建立監管專業化支援團隊，完善監管品質評價與激勵機制，增加監管透明度，不斷提高銀行監管的專業性、權威性和有效性。■尚福林 作者係中國銀監會主席