美國金融危機以及隨後的歐洲主權債務危機凸顯了加強公共債務管理的必要性，加強公共債務管理成為全球經濟治理當務之急。

　　公共債務管理及目標

　　公共債務管理，又稱主權債務管理、政府債務管理。國際貨幣基金組織認為，公共債務是指一般政府部門持有的債務總和，包括一般政府需向債權人支付的所有負債，如特別提款權、貨幣和存款、債務證券、貸款、保險、養老金和標準化擔保計劃，以及其他應付賬款形式的負債等。

　　公共債務管理是建立與執行公共債務管理戰略的過程，其目的是以盡可能低的融資成本為政府籌集所需資金。例如，美國公共債務管理的目標是確保聯邦政府的融資需求得到滿足，日本公共債務管理的基本目標是為國民經濟提供穩定順暢的融資，並降低中期至長期的融資成本。與此同時，公共債務管理也滿足政府設置的其他主權債務管理目標，如促進本幣債券市場的發展。例如，加拿大公共債務管理包括兩重目標，其基礎目標是提供穩定、低成本的融資以滿足政府需要，輔助目標則是維持一個功能完善的政府債券市場，以確保債務融資成本低廉與穩定，並令國內市場參與者獲益。印度、巴西、墨西哥等國公共債務管理的目標都包含支援國內債券市場發展的目標。

　　金融危機對公共債務管理提出挑戰

　　美國金融危機及歐洲主權債務危機對多國政府的融資活動造成衝擊，對全球公共債務管理提出挑戰。

　　金融危機造成各國尤其是發達經濟體公共部門的融資需求大幅增加。金融危機爆發後，由於經濟增長放緩甚至出現萎縮，多國政府收入急劇減少，同時政府支出激增，在這種情況下，政府融資需求迅速擴大，財政赤字大幅上升，發達經濟體情況尤為嚴重，例如澳大利亞、加拿大、荷蘭、西班牙等國在金融危機之前一般政府財政仍存盈餘，但在金融危機爆發後融資需求大幅上升，希臘、日本、美國在金融危機之前就存在較為嚴重的政府赤字，危機爆發使得政府的融資需求進一步增加。此後，雖然情況有所緩解，但是大部分國家政府融資需求仍遠高於金融危機爆發之前的情形。總體來看，新興市場的融資狀況也受到危機的衝擊，但相對影響並沒有那麼嚴重。

　　市場動蕩加劇進一步惡化了多國政府融資狀況。金融危機造成多國政府財政狀況惡化，由於擔心政府債務違約以及可能出現的通貨膨脹，市場對政府財政信心下降，造成政府融資成本上升，限制了各國政府的市場融資能力，公共債務管理的壓力增大。希臘就是最好的例子，2009年10月，希臘政府宣佈當年財政赤字超出預期，市場信心一落千丈，在這種情況下，希臘政府的融資成本迅速上升，從2010年起，希臘10年期國債收益率不斷攀升，2012年2月甚至達到29.2%，融資狀況惡化與債務負擔加重形成惡性迴圈，並導致歐洲主權債務危機的爆發。

　　金融危機造成政府公共債務急劇上升，公共債務的可持續性受到威脅。金融危機之後，發達經濟體債務規模急劇上升，2012年，日本、希臘、義大利、葡萄牙、美國等國政府債務佔GDP之比已經超過100%。由於債務規模越來越大，政府債務利息支出負擔加重。未來，隨著美國量化寬鬆貨幣政策的結束，全球實際利率可能會有所提高，這可能進一步加劇各國的政府債務負擔，為公共債務管理帶來巨大挑戰。

　　公共債務管理與金融穩定的聯繫進一步增強

　　金融危機後，公共債務管理與金融穩定之間的聯繫進一步增強，造成主權債務風險和金融體系風險彼此傳播，因此，加強公共債務管理對全球經濟治理至關重要。

　　第一，主權債務風險上升將會加劇金融部門的風險。由於金融部門持有大量政府債務資産，當主權債務資産價格下降時，金融部門將會遭受損失。同時，主權債務風險上升造成基準收益率上升，從而提升金融部門的融資成本。主權債務風險的上升，也會降低政府對於金融部門的潛在支援力度。

　　第二，金融部門的風險也會對主權債務部門形成負向反饋。金融部門的風險將會對稅基造成影響，從而對政府財政狀況造成衝擊。同時金融部門風險上升，也會造成政府資金支出和擔保增加，加重政府債務風險。公共債務與金融穩定之間的風險也會産生國際溢出效應，比如一國主權債務風險上升，將會增加相關國家對其救助概率，增加其或有負債規模，而金融部門受對手信用風險、資金抽逃風險等因素的影響，更易在跨國間形成風險傳染效應。

　　因此，應加強公共債務管理與其他宏觀經濟政策特別是金融穩定政策的協調。公共債務部門與國內金融部門聯繫日益緊密，主權信用風險的惡化不但會對金融部門穩定性造成損害，反過來，金融部門動蕩也會進一步加劇主權債務風險，並産生國際溢出風險。加強政策協調主要包括以下三個方面：第一，進一步加強公共債務管理與其他宏觀經濟部門的資訊溝通；第二，密切關注公共債務管理政策與其他宏觀經濟政策的相互影響；第三，最為重要的是，加強對公共債務管理與其他宏觀政策目標的協調。例如，是否可考慮對公共債務管理目標做出修改，在市場動蕩期，公共債務管理在最低成本下滿足融資需求的目標可讓位於金融穩定，因為這個時候，金融穩定或許比公共債務管理更為重要。

　　加強公共債務管理是一項系統工程

　　公共債務管理是一項系統工程，沒有一個統一的管理模式，但各國的公共債務管理大致包括以下內容：

　　第一，建立清晰的債務管理目標，這是指導公共債務管理活動的基礎。一般情況下，各國都會為公共債務管理設置多個目標，但會根據自身情況有所側重，並隨著經濟形勢的變化不斷調整。

　　第二，建立有效的組織結構，如大部分國家建立有債務管理辦公室，專司公共債務管理問題。

　　第三，建立透明有效的法律和監管框架。按照公共債務管理目標為債務管理機構設立清晰的責任劃分與操作行為規範。

　　第四，建立順暢的債務管理資訊系統，為債務記錄、債務利息償付、債務分析、風險評估等提供資訊支援。

　　第五，建立良好的政策制定協調機制。債務管理部門應該與財政、貨幣、匯率政策部門在政策制定方面建立有效的協調機制。

　　第六，建立強有力的風險管理框架。政府應為債務管理部門建立有利於公共債務管理目標實現的風險管理指南，同時建立有效的風險監管機制，債務管理人員應熟悉資本運作與資本市場風險管理，降低主權借貸風險。

　　同時，應加強對公共債務風險國際溢出效應的管理。美國金融危機以及隨後的歐洲主權債務危機都是以發達經濟體為中心的危機，同時目前存在較大債務風險的國家仍然主要集中在歐美日等發達經濟體。這一方面暴露了發達經濟體公共債務管理仍需進一步完善，另一方面，鋻於發達經濟體在世界經濟和國際金融中的重要地位，發達經濟體的債務風險將會對其他國家帶來明顯的國際溢出效應，這也需要各國在公共債務管理中引起注意。(作者單位:中國社會科學院世界經濟與政治研究所)