本報記者 程鴻飛 彭丹梅

　　近日，農業部、發改委、財政部等全國農民合作社發展部際聯席會議九部門下發了《關於引導和促進農民合作社規範發展的意見》（以下簡稱《意見》），就加強農民合作社規範化建設作出了系統部署，這是全國農民合作社發展部際聯席會議印發的首個促進農民合作社規範發展的指導性文件。新時期引導和促進農民合作社規範發展的背景是什麼，有哪些重要意義？加強農民合作社規範化建設有哪些著力點？如何發揮政策的引導作用？各級各有關部門應如何有效作為？圍繞上述問題，農業部經管司司長張紅宇接受了記者專訪。

　　記者：近幾年農民合作社發展速度很快，為什麼要在當前強調農民合作社規範化建設，基於哪些考慮？

　　答：的確，在黨中央國務院的高度重視下，在各級各有關部門的大力支援下，近年來農民合作社發展迅猛，處於高速增長的階段。今年前7個月平均每天新增約1000家，目前已達121萬家，入社農戶8985萬戶，佔全國農戶總數的34.6%。合作社的快速發展，在發展現代農業、促進農民增收、建設社會主義新農村中發揮了重要作用。但是在合作社高速發展中，也出現了不規範的問題，引起了社會各方面的關注。我在調研中也了解到，不少合作社沒有章程，有章程也僅是“墻上挂挂”；有的連賬都沒有，更談不上依法給成員返還盈餘；還有的管理不民主，理事長一個人説了算；有的沒有運轉，是“休眠社”、“空殼社”、“掛牌社”。這些問題嚴重制約了合作社功能作用的充分發揮，損害了合作社的社會形象。過去我們常講，先發展後規範、邊發展邊規範，在合作社沒有發展起來、沒有達到一定數量的階段，這是對的。這幾年實踐表明，數量不是問題，只要有好的政策引導，老百姓認識到了、有需求、有積極性，擋都擋不住。關鍵要看發展的品質，看吸引農戶入社的比例和帶動農戶發展的能力，是不是發揮了好的作用。從目前看，把合作社規範化建設擺在更加重要的位置，時機已經成熟，實踐中非常必要。

　　加強合作社規範化建設，目的就是要合作社轉起來、強起來，實現合作社的健康運營，增強合作社的帶動能力。第一，有利於構建新型農業經營體系，加快推進農業現代化。立體式複合型現代農業經營體系中，農戶家庭經營是基礎，合作與聯合是紐帶，社會化服務是支撐。合作與聯合這個紐帶實不實、緊不緊、牢不牢，關鍵在於合作社是不是規範運作，降低農業生産成本、提高效率，功能作用能否得到充分發揮。提高合作社發展品質，能有效聯結農業生産經營各環節各主體，為建設現代農業提供堅實的組織支撐。第二，有利於維護成員合法權益，增強合作社內生動力。合作社作為農民群眾的互助性經濟組織，生命力就在於讓成員受益。促進農民群眾依法辦社、依章辦事，有助於維護好實現好成員權益，增強合作社的吸引力、凝聚力和向心力。第三，有利於合作社承接國家涉農項目，創新財政支農方式。讓合作社作為國家涉農項目的重要承擔主體，是我國創新財政支農方式、提高財政支農效率的改革方向。加強合作社規範化建設，完善運作機制和管理制度，能夠為更好地實施涉農項目做實組織載體。

　　記者：我注意到，現在正在進行國家示範社的公示，請問示範社創建和規範化建設之間是一種什麼關係？

　　答：這幾年的實踐證明，示範社與規範化建設相互促進、相輔相成，示範社創建促進了合作社的規範化建設，抓好規範化建設也為培育示範社打下了基礎。示範社已經成為合作社規範運作的標桿。

　　2009年中央1號文件明確提出“開展示範社建設行動”，2013年中央1號文件進一步明確，要“實行部門聯合評定示範社機制，分級建立示範社名錄，把示範社作為政策扶持重點”。

　　圍繞示範社創建，我部積極會同有關部門主要做了四個方面的工作：一是制定了《農民專業合作社示範社創建標準（試行）》，明確了示範社的創建標準和條件；二是聯合發改委、財政部等11個部門下發了《關於開展農民專業合作社示範社建設行動的意見》，制定了示範社創建活動的總體要求、目標任務和保障措施；三是認定了6600多家全國農民合作社示範社，召開了全國農民合作社經驗交流會議，表彰了600家全國優秀示範社；四是經國務院批准，成立了農業部牽頭、發改委、財政部等九部門參加的全國農民合作社發展部際聯席會議，制定了國家示範社評定監測辦法，今年組織開展了國家示範社評定工作，就是你剛才提到的，新一批國家示範社名單正在進行公示。各地也因地制宜開展了這項工作，採取評分定級、創建“四有、五好”合作社等方式，培育了一批經營規模大、民主管理好的示範社。到2013年底，縣級以上示範社已超過10萬家，所佔合作社總量的比例儘管只有10%，但效果好。

　　示範社是合作社綜合實力的集中體現，既要有完善的管理制度、健全的民主決策機制、有效運作的組織機構，也要達到一定經營規模、具有一定市場競爭能力，但首要的還是運作要規範。通過示範社領著農民幹、做給群眾看，發揮典型引路和示範帶動效應，引導一大批合作社建立健全了規章制度，完善了運作機制，實行了民主管理，規範發展水準明顯提高。

　　記者：據我了解，農民專業合作社法已經實施了7年，對促進合作社發展起到了重要作用。但也有一些農民群眾對怎麼辦合作社、特別是怎麼規範地辦合作社，不是很清楚。如何解決這一問題？規範辦社要把握好哪些關鍵環節？

　　答：農民專業合作社法頒布後，農業部聯合有關部門採取切實措施，加強對合作社法的宣傳培訓，將合作社法列入“五五”和“六五”普法計劃和相關培訓內容，提高了廣大農民群眾依法辦社的能力。隨著工業化、城鎮化進程加快，我國農村青壯年勞動力大量轉移，留在農村務農的主要是老人和婦女。這些從業者文化程度普遍不高，儘管有合作願望，但民主意識淡薄、經營管理能力不強，這是當前影響合作社規範發展的客觀因素。同時，在專業合作基礎上，還出現了土地股份合作、內部信用合作等新型的合作形式，合作社之間也開始開展聯合與合作的探索，都需要採取措施引導規範運作。《意見》以規範為主線，始終貫穿了三個方面的意識：一是突出問題導向。各地合作社發展水準有很大差異，合作社規範運作涉及內容很多，不宜面面俱到，必須統籌兼顧、突出重點，增強針對性和實效性。我們根據影響合作社規範運作的突出問題和關鍵環節，在深入分析其産生根源的基礎上，確定了規範化建設的主要任務。二是堅持法制底線。目前，農民專業合作社法、登記條例、財務會計制度等法律法規都對合作社運作作出了許多明確規定，為合作社發展提供了法制保障，也是合作社規範化建設的重要遵循，必須不折不扣地執行。《意見》將對合作社發展帶有根本性、方向性的規定進行了重申。三是尊重農民意願。合作社是農民群眾自我管理、自我服務的互助性經濟組織。從有利於調動農民群眾的積極性、體現合作社民辦民管民受益性質的角度出發，《意見》對一些法律法規沒有規定、實踐中有迫切要求、需要農民群眾協商解決的事項，明確由合作社自主決定。

　　《意見》提出了12個方面的規範化建設任務，包括章程制定、登記註冊、年度報告、明晰産權、組織機構、財務管理、成員賬戶、收益分配、公開社務、誠信經營、信用合作、資訊化建設等內容。重點要把握好六個關鍵環節。一是健全規章制度。章程是決定合作社發展方向的根本制度。合作社要規範發展，首要任務是制定並完善符合自身特點的章程。同時，要在章程這個總綱下加強制度建設，建立健全財務會計、社務管理等各項制度，完善成員賬戶和檔案，使合作社做到依法依規辦社、照章程制度辦事。二是依法登記註冊。這是合作社取得法人資格和成員權益受到法律保護的前提條件。合作社應按照有關規定做好登記註冊，因法定事由發生變化及時向工商部門申請變更或備案，要通過企業信用資訊公示系統定期向工商部門報送年度報告。三是明確産權關係。這是維護合作社成員權益的基礎。國家鼓勵企事業單位、社會團體等主體參辦領辦合作社，對合作社發展起到了重要促進作用。但是，有些合作社與企事業單位、社會團體一本賬，財産、賬目難以區分，還有的沒有將財政項目資金形成的資産平均量化到成員，導致侵害農民利益的行為時有發生。應嚴格區分參辦領辦主體與合作社自身之間的財産關係，明確財政補助形成資産的産權關係和處置要求，採取內外部監督的方式，促進産權關係明晰、資産依法量化。四是有運轉順暢、有效協調的組織機構。這是合作社規範運作的關鍵。實行管理民主是合作社運作中必須堅持的原則。合作社應尊重成員的主體地位，充分發揮成員（代表）大會、理事會、監事會的作用，堅持“一人一票”的民主決策辦法。“三會”要切實履行好各自的決策、執行和監督職責，有效運轉、密切配合。五是做好收益分配。收益分配事關合作社成員的切身利益。合作社要按照法律和章程規定，依法公平合理地進行盈餘分配，對成員為合作社提供管理、技術、資訊、商標使用許可等服務或作出的其他突出貢獻，給予一定報酬或獎勵，在提取可分配盈餘之前列支，並定期公開財務社務，讓廣大成員真正得到實惠。六是堅持誠信經營。農民合作社要守法經營，重合同、守信用。大力推行農業標準化生産，指導成員建立生産記錄製度，積極開展“三品一標”認證，建立健全農産品品質可追溯體系，確保合作社産品品質和廣大人民群眾“舌尖上的安全”。

　　記者：最近合作社信用合作問題引發了不少媒體關注，一些組織和個人假借合作社信用合作名義涉嫌高息攬儲、非法集資，請問該如何引導合作社有序開展信用合作？

　　答：貸款難是制約合作社發展的一大瓶頸。近年來，一些地方為解決合作社成員融資難題，自發開展了信用合作業務，對合作社發展農業生産經營起到了重要作用，也是符合黨的十八屆三中全會《決定》和中央1號文件精神的。目前，北京、江蘇等12省（市）在地方立法中賦予了合作社開展內部信用合作的法律地位，遼寧、安徽等地專門下發了指導意見或管理辦法。但從全國來看，信用合作的法律地位還不明確，各方面認識不盡一致，還存在一些不規範的問題，造成了不良的社會影響，迫切需要加以引導和規範。

　　黨的十八屆三中全會《決定》明確“允許合作社開展信用合作”，2014年中央1號文件強調在管理民主、運作規範、帶動力強的農民合作社基礎上培育發展農村合作金融，這為我們開展這項工作指明瞭方向。今年以來，我們重點抓了三方面工作：一是開展調查研究。我們組織各地開展了合作社信用合作專題調研，全面了解了合作社開展信用合作的現狀、取得的成效和存在的問題，概括總結了一些地方的做法，結合理論上的分析思考，研究提出了今後發展信用合作的總體思路和對策措施。二是加強督促指導。年初，農業部會同銀監會下發《關於引導農民合作社規範有序開展信用合作的通知》，要求各地落實地方政府監管指導職責，按照“誰審批誰負責”的要求加強對合作社信用合作的監管。三是研究制定管理辦法。從實際情況出發，立足強化監管的目的，我們已會同有關部門研究起草農民合作社開展信用合作的有關辦法，規範開展信用合作的原則、業務設立、成員、資金籌集與使用管理、財務管理和監督管理等有關問題。

　　需要指出的是，信用合作的對像是資金，是特殊商品，流動性、趨利性和非理性較強，風險較大，必須慎之又慎，從一開始就要劃好邊界、立好規矩、規範運作。因此，《意見》強調，合作社開展信用合作，必須經有關部門批准，堅持社員制封閉性、促進産業發展、對內不對外、吸股不吸儲、分紅不分息等原則，業務單獨核算，建立健全內部管理制度，做到健康運作、風險可控。

　　記者：為什麼要提出發揮政策導向作用，把運作規範的合作社作為政策扶持重點？政策扶持主要集中在哪些方面？

　　答：説到底，農民是發展合作社的主體。加強合作社規範化建設，從根本上講還是要依靠農民群眾的自覺行動，實現農民自我管理、自我服務。合作社是農民的聯合，現在處於發展的初期階段，規模小實力弱，需要政府給予相應的扶持，促其儘快做大做強。前面我已提到，去年中央1號文件明確指出，要“把示範社作為政策扶持的重點”，目的就是要高度重視發揮政策的激勵和導向作用，把運作規範的合作社作為政策扶持重點，通過政策扶持，引導合作社加強制度建設，完善民主管理，增強服務意識，提升發展品質，避免“掛牌社”套取國家扶持政策，讓廣大農民成員真正受益。

　　政策扶持主要集中在三個方面：一是財政項目扶持和稅收政策優惠。各級財政要增加合作社發展資金，擴大農村土地整理、小型農田水利設施、農業綜合開發等涉農（林）項目由合作社承擔的規模，允許財政項目資金直接投向符合條件的合作社，允許財政補助形成的資産轉交合作社持有和管護。落實和完善合作社稅收優惠政策，支援合作社發展農産品生産加工流通。二是創新金融保險服務。把合作社納入銀行業金融機構信用評定範圍，對信用等級較高的合作社在同等條件下實行正向激勵措施；鼓勵地方政府和民間出資設立融資性擔保公司，為合作社提供貸款擔保服務，有條件的地方對合作社貸款給予貼息；創新適合合作社生産經營特點的保險産品和服務。三是給予用地用水用電支援。落實農用地政策，合作社生産設施用地和附屬設施用地按農用地管理，在國家年度建設用地指標中單列一定比例專門用於合作社等新型農業經營主體建設配套輔助設施，合作社從事種植、養殖的用水用電及本社成員農産品初加工用電執行農業生産相關價格。

　　記者：據我所知，這是全國農民合作社發展部際聯席會議成立後，下發的第一個規範農民合作社發展的指導性文件。在促進農民合作社發展工作中，各級各有關部門應怎樣協調配合，發揮好各自作用？

　　答：農民合作社涉及多部門多領域多行業，需要各級各部門的大力支援和密切配合。從全國來看，國務院批復成立了全國農民合作社發展部際聯席會議，是對合作社發展工作機制的重大創新，已經在形成各部門工作合力方面發揮了重要作用。這次聯合出臺加強合作社規範發展的政策，就是一次具體生動的實踐。各有關部門要按照《意見》要求，繼續充分發揮職能作用，密切協調配合，合力推進合作社規範化建設，全面提升合作社發展品質和水準。從地方來看，各有關部門也應建立相應的工作機制，明確和落實農業、發改、財政、水利、稅務、工商、林業、銀監、供銷等部門和單位的職責，在登記註冊、人才培養、財務管理、信貸保險、市場行銷、技術推廣、品質檢測、品牌建設等方面為合作社提供支援和服務。一要深入調查研究，加強形勢分析和研判，及時發現和解決合作社規範化建設中存在的突出問題。二要深入推進示範社創建，突出示範引領，通過示範社創建，讓農民群眾了解和把握合作社發展的基本要求，對農民有用，為政府所倡導，為社會所歡迎。三要加強合作社輔導員隊伍建設，建立多層次的指導服務體系，幫助合作社完善規章制度，提高規範化管理水準。四要強化合作社帶頭人培養，鼓勵農技人員、農村能人、高校畢業生等領頭創辦合作社，提高合作社依法辦社能力。