國有資本運營公司與國有資本投資公司組建及作用的準確定位是深化國資改革的重點。作為國有資本出資者代表授權的運營主體，國有資本運營公司和國有資本投資公司要發揮産權紐帶作用，進一步提升國有資本控制力、影響力及帶動力。

　　國資管理從管人管事管資産向以管資本為主轉變

　　在某種意義上，國有資産規模在近10年內實現了十幾倍及更多倍的增長，但是，國有資本運營效率及其對全社會資源配置效率的影響力並沒有相應提高，國有企業或國有公司的凈資産收益率還低於同期民企和外企的凈資産收益率。

　　深化國資改革要求實現行政管理職能與産權代表職能的分離，兩種不同的職能分別由兩個不同的主體分別行使，尤其是産權代表職能更應強調由市場化的主體來行使。這就需要國資管理從管人管事管資産轉向以管資本為主，即國資改革深化首先要從國資管理機構的職能轉變入手，而管資本則要求把國資管理尤其是國有資本運營的部分權力交給市場，構建三層次的國資管理及國有資本運營體系。

　　在這一全新的國資管理及國有資本運營體系中，第一個層次為國資管理的行政層次，其主要是履行行政管理職能。在某種意義上，按照使市場在資源配置中起決定性作用與國資改革深化的要求，各級政府中行使行政管理職能的國資管理機構不可能再是大機構，而應通過機構調整“瘦身”，在未來新一輪政府機構改革中，還可以將其合併到其他政府職能部門中。專門履行行政管理職能的國資管理機構，主要負責國資管理的政策制定、條例、出臺、完善法律、監督檢查及對國有資本運營進行方向性指導等。第二個層次為國有資本的産權層次，主要表現為國有資本運營公司與國有資本投資公司依託市場從事國有資本的專業運營。各級政府通過組建若干家國有資本運營公司與國有資本投資公司，搭建國有資本運營平臺。在這一層次上，國有資本運營公司與國有資本投資公司通過授權履行産權代表職能，充分發揮國有資本的産權紐帶作用，實現國有資本運營效率的提高與國有資本控制力、影響力及帶動力的提升。第三個層次為國有企業或國有公司的經營層次，主要表現為通過改革改製成為混合所有制企業公平參與市場競爭而增加利潤與創造價值。這一層次要按著國企改革改制的要求，通過産權多元化而發展成為混合所有制企業。三層次的國資管理及國有資本運營體系，以産權紐帶進行連接，第一層次與第二層次之間是授權經營的關係，國有資本運營公司和國有資本投資公司要向政府上繳紅利，受到國有資本經營預算的約束；第二層次與第三層次之間是控參股的關係，國有資本運營公司與國有資本投資公司對國有企業或國有公司控股參股，從提高國有資本運營效率的角度考慮，國有資本運營公司與國有資本投資公司應以相對控股或參股國有企業或國有公司為導向，某些領域的國有企業或國有公司可以實行國有資本的全部退出。這就意味著，大多數的國有企業要進行産權多元化改革，使其由國有獨資企業或國有絕對控股企業發展成為混合所有制企業。

　　市場化的機構或公司應該成為國有資本運營主體

　　從目前深化國資改革方向及達成的共識看，只有市場化的機構或公司才有資格成為國有資本出資者代表授權的運營主體。這類有資格的機構或公司具備公平參與市場競爭的能力，且不依賴政府支援。按照“完善國有資産管理體制，以管資本為主加強國有資産監管，改革國有資本授權經營體制，組建若干國有資本運營公司，支援有條件的國有企業改組為國有資本投資公司”的改革思路，國有資本運營公司與國有資本投資公司應成為國有資本出資者代表授權的運營主體。

　　在從政策上解決了“誰有資格成為國有資本出資者代表授權的運營主體”問題後，國有資本運營公司與國有資本投資公司的組建應提到國資改革的議事日程。管資本為主要求把國資管理尤其是國有資本運營的部分權力轉交給市場化的主體，為此，代表國家成為國有資本出資者並分級行使産權的各級政府，可以在本級政府轄區內組建若干家國有資本運營公司與國有資本投資公司，並授權國有資本運營公司與國有資本投資公司從事國有資本運營。國有資本運營公司與國有資本投資公司無行政級別，也得不到政府的行政支援，只作為國有資本運營的市場化主體，按照市場經濟的公平競爭規則，通過市場化運營進行實現國有資本保值增值。國有資本運營公司與國有資本投資公司被授權從事國有資本運營，要對國有企業或國有公司履行産權代表職能，以國有股權形式的産權紐帶連接國有企業或國有公司，推動國有企業或國有公司改制重組，實現國有股權的流動，當然，國有資本運營公司與國有資本投資公司還要落實國有經濟佈局調整的政策要求，實現國有股權從某些國有企業或國有公司的部分退出與全部退出。被授權從事國有資本運營的國有資本運營公司與國有資本投資公司，必須要履行資訊公開透明的義務，定期公佈財務報表與財務資訊。

　　國有資本運營公司與國有資本投資公司的功能區分與組建

　　國有資本運營公司與國有資本投資公司的功能區分。國有資本運營公司在功能上可定位於純資本運營，是專業化的國有資本運營公司，可以跨所有制、跨區域甚至跨國界從事國有資本運營，不僅追求國有資本保值增值，而且追求國有資本收益最大化；在遵循市場公平競爭的大原則下，國有資本運營公司可以依託國內國際資本市場、專業化資本運營人才、科學化的股權投資組合等，不斷提升競爭力與盈利能力。在具體運營上，國有資本運營公司可以通過國有資本的持股、國有股權的減持變現及各種資本運營技巧的運用而追求收益；國有資本運營公司既可以對國有企業持股、增持、減持甚至變現退出，也可以對民營企業及外資企業持股、增持、減持或在獲取收益後全部變現退出；待其發展到一定階段還可以從事跨國投資和跨國資本運營。

　　國有資本投資公司在功能上定位於産業投資的國有股權經營，其依託産業發展與産業競爭力提升；不同的國有資本投資公司在産業佈局上會各有側重，就某一家國有資本投資公司而言，要在其國有股權分佈的領域通過國有股權經營支援産業結構調整與産業升級；大型或特大型國有資本投資公司可以跨1個以上或2個以上有關聯的産業領域，並在這些産業領域中發揮國有資本控制力、影響力及帶動力的作用。國有資本運營公司與國有資本投資公司的功能區分，決定了其運營模式的差異。

　　以新設或重組的方式組建國有資本運營公司與國有資本投資公司。著眼于國有資本運營公司與國有資本投資公司的功能區分，可以以新設方式組建國有資本運營公司、以重組方式組建國有資本投資公司。

　　所謂新設是指各級政府通過國有資本經營預算支出的出資設立國有資本運營公司，比如在中央政府層面，未來3—5年可以通過國有資本經營預算支出300億—1000億，設立2—3家國有資本運營公司，在國有資本運營公司設立後，中央政府還可以分次把一些産業屬性不強、國有相對控股與參股公司的國有股權直接劃轉給國有資本運營公司。

　　所謂重組是指依託現有條件成熟的國有企業集團，通過資産重組和少量國有資本增量注入而組建國有資本投資公司，國有資本投資公司在設立上要重視産業屬性及産業升級導向，尤其中央政府層面的央企不僅分佈在國民經濟的若干大産業，而且往往都處於各産業的上端或上游，因此，哪些央企集團可以重組為國有資本投資公司、在中央政府層面重組設立多少家國有資本投資公司，要反覆論證，傾聽多方面意見與建議。當然，通過新設方式組建國有資本運營公司、重組方式組建國有資本投資公司，是相對而言的，不具有絕對性。

　　去行政化是新型國有資本運營主體的特徵

　　國有資本運營公司與國有資本投資公司應取消行政級別。行政級別的取消主要表現在兩個方面：一是國有資本運營公司與國有資本投資公司行政級別的取消；二是國有資本運營公司與國有資本投資公司高管人員行政級別的取消。當然，取消國有資本運營公司與國有資本投資公司的行政級別，要從限制政府官員轉任公司高管入手，嚴格限制政府官員到國有資本運營公司或國有資本投資公司任職。

　　高管要職業化與專業化。所謂高管職業化，主要表現為三個方面：一是國有資本運營公司與國有資本投資公司的高管人員應從職業經理人市場選聘，而非由政府官員轉任或由其他國有企業保留行政級別的高管人員調任；二是按市場標準確定高管人員的薪酬；三是引入市場化的績效考核方式對高管人員實施全方位的履職考核，並以此為依據向其支付績效薪酬。

　　所謂高管專業化，是指國有資本運營公司與國有資本投資公司選聘的高管人員應具備資本運營的專業水準、資本投資的專業能力及履職承擔風險的能力。在具體操作上，國有資本運營公司與國有資本投資公司的董事長可以仍由政府提名推薦；但是，除董事長之外的其他所有董事成員及高級管理人員，應採用市場化選聘、實行嚴格的聘任制並簽訂聘任合同，在聘任合同中明確權利與責任；當然，其薪酬標準、薪酬支付、福利待遇及履職考核結果等資訊都應及時公佈，做到公開透明。

　　實現財務資訊公開透明。國有資本運營公司與國有資本投資公司設立後，應按照市場化的要求編制財務報表，並及時進行財務資訊披露，以實現財務資訊的公開透明。具體而言，國有資本運營公司與國有資本投資公司自設立後的第一個財務年度起，就應參照上市公司的要求編制資産負債表、現金流量表及利潤表，並且通過官方網路平臺或其他媒體及時將財務報表的內容向社會公眾披露，使社會公眾可以查詢到公司的財務資訊，了解國有資本運營公司或國有資本投資公司的財務支出及經營管理情況。國有資本運營公司與國有資本投資公司持股的國有獨資企業及絕對控股公司，也應按照要求編制資産負債表、現金流量表和利潤表，並且及時向社會公眾披露財務報表的內容，以接受社會公眾的監督。除此之外，國有資本運營公司與國有資本投資公司董事會的重大決策等重要資訊也應定期進行資訊披露。

　　紅利上繳要逐年提高百分比。國有資本運營公司與國有資本投資公司作為國有資本運營的市場化主體，要受到國有資本經營預算管理的約束，國有資本運營公司與國有資本投資公司每年實現的利潤要按照一定的百分比上繳紅利，作為國有資本經營預算收入的一部分。國有資本運營公司與國有資本投資公司自設立之日起，就應與現有的國有資本經營預算管理相銜接，其上繳的紅利與國有資本經營預算管理要求相一致。在此基礎上，國有資本運營公司與國有資本投資公司上繳利潤的百分比應逐年提高；國有資本運營公司與國有資本投資公司設立後可以有3~5年的過渡期，力爭在過渡期滿後上繳利潤的百分比達到30%左右，甚至高於30%而達到35%~40%，支援國有資本經營預算收入的逐年持續增長。

　　（作者單位：財政部財政科學研究所）