素有“經濟憲法”之稱的《預演算法》，在經過四次審議之後，完成了20年來的首次大修。日前，十二屆全國人大常委會表決通過了關於修改這部法律的決定。修改內容主要有立法宗旨、全口徑預算、預算公開、地方政府債券、人大審查監督以及問責等方面。新《預演算法》將於2015年1月1日起施行。

　　十年磨一劍。早在2004年《預演算法》的修訂工作啟動，歷經三屆全國人大常委會。此前，按照十八屆三中全會決定的要求，“三審”稿對《預演算法》立法宗旨、全口徑預算管理制度、預算公開、做實人大預算監督、賦予地方政府發債權等方面做了大幅修改。在此基礎上，“四審”稿對地方政府發債、專項轉移支付、超收和短收、國庫管理等方面又做了修改。

　　規範地方債務

　　在修訂過程中，一些備受爭議的焦點話題，隨著全國人大表決通過了修改《預演算法》的決定而最終敲定。

　　譬如，規範地方政府債務是《預演算法》修正的一項重要內容。其規範了地方政府債務，解決了債務“怎麼借”、“怎麼管”及“怎麼還”三個問題。修改後的《預演算法》明確規定，經國務院批准的省、自治區、直轄市預算中必需的建設投資的部分資金，可以在國務院確定的限額內，通過發行地方政府債券以舉借債務的方式籌措。並規定，資金用途只能用於公益性資本支出。

　　如何防控地方債務風險，也成為《預演算法》修改過程中高度關注的焦點問題。在2012年6月份的二審稿中，明確指出地方政府“不列赤字”，“不得發行地方政府債券”。也就是説，是否允許地方在預算執行中增列赤字，一直是預演算法修訂中爭議的話題。

　　明確“央行經理國庫”

　　再如，《預演算法》修正案最終恢復了現行法中“中央國庫業務由中國人民銀行經理”的規定。

　　此前，在二審稿中，刪去了“中央國庫業務由中國人民銀行經理，地方國庫業務依照國務院的有關規定辦理”，並且改成了“各級政府及其財政部門應當加強對本級國庫的管理和監督”，還添加了“國庫管理的具體辦法由國務院規定”。如果這樣修改，則是將“央行經理國庫”改成了“央行代理國庫”。但《預演算法》最終修正案恢復了“央行經理國庫”。整個修改過程背後是艱難的斟酌。

　　強化公眾對預算的監督

　　此外，《預演算法》修訂後對轉移支付制度進行了明確。財政部部長樓繼偉在新聞發佈會上表示，要分清中央和地方的職責，中央和地方共同安排支出，完全屬於地方職責的那部分專項轉移支付逐步取消掉，變成一般轉移支付。委託地方的事項儘量減少。樓繼偉表示，下一步的方向，就是按照十八屆三中全會提出的要求規範整合，“總的來説，目標明確，手段明確，不要切得太細。”

　　“通過採取上述措施，專項轉移支付將會減少，一般轉移支付會增多。”樓繼偉説。

　　這就在很大程度上預示著，《預演算法》的功能在於控制、約束政府的預算權，強化公眾對預算的監督。預算既是政府管理的手段，更是人大、社會控制政府預算行為的手段，從理念上實現了從管理法向控權法的轉型。

　　南方日報記者 龍金光

　　■權威連線

　　《預演算法》修訂參與者、中國財稅法學研究會會長劉劍文:

　　央行經理國庫 資金開支多了一道防火牆

　　《預演算法》在這次修訂後帶來了哪些變化？南方日報記者專訪了《預演算法》修訂參與者、中國財稅法學研究會會長、北京大學法學院教授劉劍文。

　　地方債由國務院統籌

　　南方日報：此次修訂規定省級政府可以在中央批准的情況下發債券，你如何看待這一突破？

　　劉劍文：新《預演算法》在部分“開閘”地方發債的同時，對地方政府發債做出了諸多具體規定，以嚴格防範債務風險的擴張。比如，限定了舉債主體、方式和規模，明確舉債的用途應當是“預算中必需的建設投資的部分資金”，“只能用於公益性資本支出，不得用於經常性支出”，並要求對本級政府舉借債務的情況作出説明。與此同時，修改後的《預演算法》規定，要建立以責權發生制為基礎的政府財務報告制度，政府的資産負債表要向社會公開，也要引入地方政府債券評級。

　　可以説，《預演算法》對地方政府舉債實施了“開明渠、堵暗渠”，也就是希望杜絕其他形式的地方債券。地方債由國務院統籌，規範了地方政府的債務問題。

　　南方日報：怎樣做才有助於緩解“跑部錢進”的現象？

　　劉劍文：目前，我國每年轉移支付和稅收返還資金超過4萬億元。

　　逐步強化公眾對預算的監督，有利於促進地區間的公共服務均等化。但要徹底改善這一現象，有待完善更詳細的相關條例。

　　政府全部收入和支出納入唯一賬戶

　　南方日報：《預演算法》修正案最終恢復了現行法中“中央國庫業務由中國人民銀行經理”的規定。在你看來，其意義在哪？

　　劉劍文：按照通常的做法，錢和賬應該分開管理，財政部管賬，相當於是“會計”，央行經理國庫就等於是管錢，承擔了“出納”的職能。比如，財政部開一個單子要花一筆錢，“出納”央行有權審查這一單子是否符合規定，一旦央行這一職能取消，財政部的權力將進一步擴大。

　　“中央國庫業務由中國人民銀行經理”，意味著人民銀行對財政部多了一道監管，資金的開支多了一道防火牆。換言之，建立現代政府預算管理制度的必要前提條件之一，是實行國庫單一賬戶制度，將政府全部收入和支出納入這個唯一的賬戶，全部政府收入由納稅人的賬戶直接進入國庫單一賬戶。

　　政府和部門的預算都要公開

　　南方日報：《預演算法》明確提出用預算“規範政府收支行為”，對於權力的規範，此次修法如何體現？

　　劉劍文：這場預算制度改革，對於包含一般公共財政收入、政府性基金收入、國有資本經營預算、社會保險基金預算在內的全口徑財政收入已超20萬億元的中國來説，意義重大。

　　《預演算法》明確了各級政府依據法定許可權作出決定或者制定行政措施，凡涉及增加或者減少財政收入或者支出的，應當在預算批准前提出並在預算草案中作出相應安排。

　　預算公開，是全面的公開。既包括中央預算，也包括地方預算，預算、預算調整、決算都要公開。不但政府預算要公開，部門預算也要公開。

　　此外，約束預算，明確了嚴肅追責。第92條明確，“違反本法規定，進行預算調整的”，將對負有直接責任的主管人員和其他直接責任人員追究行政責任。第94條則更加嚴格：違反本法規定“挪用重點支出資金，或者在預算之外及超預算標準建設樓堂館所的，責令改正，對負有直接責任的主管人員和其他直接責任人員給予撤職、開除的處分。”

　　南方日報記者 龍金光