地方政府債券“自發自還”應嚴格按照規範、科學的流程開展，為我國建立地方政府舉債融資機制提供模式和經驗。要在債務管理和風險防範方面強化行政約束、預算約束和市場約束，使地方政府發債規範化、透明化、法制化

　　地方政府債券“自發自還”從今年5月起在10省區市試點。這是我國地方債發行的一大突破，受到社會的廣泛關注。作為一個新機制，“自發自還”應嚴格按照規範、科學的流程開展，為我國建立地方政府舉債融資機制提供模式和經驗。

　　日前，作為“自發自還”試點地區的北京、浙江、青島3地啟動發行地方債。在此之前，同樣作為試點地區的廣東、山東、江蘇、江西和寧夏已陸續完成了地方債發行。試點獲得了各方面的高度評價，被認為是推進地方政府債券市場化的重要一步。從各地試點情況看，發行過程都比較順利，債券獲得金融機構的積極認購。同時，也有觀點認為試點情況和真正的市場化還有一定的距離，尤其體現在定價上，各地發行的債券利率普遍與國債持平甚至略低，有人認為這種“倒挂”現象是受到非市場因素的影響。

　　比起前面兩種模式，“自發自還”更突出發行過程的市場化和地方政府的還款責任。顯然，在“自發自還”模式下，地方政府的發債自主權和還款責任都加大了。以前的發行模式實際上隱含著國家信用，而“自發自還”則強調地方政府信用。

　　新的模式在信用評級、資訊披露、承銷、定價等方面進行了規範和創新，但作為市場化發債的探索，難免會受到多重因素的影響，機制的完善尚需一個過程。從我國的國債、企業債券發展歷程看，同樣經歷了市場化程度逐步加深的過程。地方政府債券發行要實現讓市場發揮決定性作用，應該讓發行全過程實現“陽光化”，在債務管理和風險防範方面強化以下幾方面的“硬約束”：

　　一是行政約束，試點地區發行政府債券實行年度發行額管理。按照規定，全年發行債券總量不得超過國務院批准的當年發債規模限額，發債規模限額當年有效，不得結轉下年。這種制度安排，主要目的在於遏制地方政府舉債“衝動”，避免其髮發債。

　　二是預算約束，地方政府債券收支實行預算管理。地方政府債券收入是地方政府財政收入的重要組成部分，應當納入預算統一管理，接受同級人大監督。因此，地方政府債券收支應實行預算管理，納入各地政府預算，並報同級人民代表大會審查批准，以防範地方政府髮發債、亂花錢。

　　三是市場約束，主要包括信用評級和資訊披露機制。試點地區按照市場化原則發行政府債券，遵循公開、公平、公正的原則。債券信用評級是投資者分析債券發行人和債券信用的重要參考，有助於投資者提高對風險的認識並相應作出投資決策。按照財政部規定，發行債券前要按照有關規定開展債券信用評級，目前已完成發行的試點地區，都獲得評級公司“AAA”級的評價，這是地方政府“自發自還”債券的最高信用等級。這種清一色“AAA”的情況，引發了一些機構對評級是否真正市場化的質疑。只有不斷強化評級環節的獨立、客觀、公正，才能消除市場疑慮，並使評級結果發揮更大作用。

　　同時，試點地區還必須及時披露債券基本資訊、財政經濟運作及債務情況等。要實現市場有效約束，還有一項基礎性工作需要加強，就是推行政府綜合財務報告制度，即政府的“資産負債表”，向社會公開政府“家底”。

　　強化以上3方面“硬約束”，其目的是使地方政府發債規範化、透明化、法制化。從已經發行的試點地區實踐看，通過規範的預算管理、信用評級和資訊披露等，順利完成了發行任務。當然，地方政府債券發行工作並不是就此完成，後續還需要開展監督資金使用、跟蹤評級、持續資訊披露、還本付息等工作。

　　在當前財政收入增速放緩而支出剛性強的背景下，地方政府償債壓力會進一步加大，建立規範的地方政府舉債融資機制愈顯迫切，地方政府債券“自發自還”試點還將繼續擴大，地方債務風險防範成為廣泛關注的問題。新一輪財稅體制改革已經拉開帷幕，其中重要內容就是調整中央和地方政府間財政關係，建立事權與支出責任相適應的制度，這將為建立地方政府舉債融資機制和防控地方債務風險提供長效機制。（作者：曾金華 原文刊載于經濟日報8月26日第五版）