李忠峰

　　農業補貼是國際上對農業扶持的最主要、最常用的辦法，我國農業的發展也得到了政府的支援和保護。近年來，中央財政實施“四項補貼”政策（即種糧、良種、農機購置和農業生産資料價格綜合補貼）力度逐年加大，2014年，中央財政進一步完善補貼政策，預算安排糧食直補151億元、農資綜合補貼1078億元、農機購置補貼236億元、農作物良種補貼224億元，比2013年增長約30億元，促進保護和調動農民種糧的積極性。

　　農業補貼的積極作用

　　實踐證明，這些補貼政策起到了促進糧食增産和農民增收的效果。

　　一是穩定了糧食生産。2013年全國糧食播種面積111951.4千公頃，比2012年增加746.8千公頃，增長0.7%。全國糧食總産量60193.5萬噸，比2012年增加1235.6萬噸，增長2.1%。

　　二是促進了規模化生産。在農機購置補貼政策的帶動下，我國農業生産方式實現了從人畜力作業為主向機械作業為主的歷史性跨越，有效推進了農業生産由零散、低效的小戶經營向規模化、集約化、組織化經營快速轉變。種糧大戶和糧食生産合作社已成為糧食生産經營的骨幹力量，種了全國1/10強的地，産出了1/5強的糧食。

　　三是加快了新品種推廣應用，良種覆蓋率提高。至2011年，全國主要糧食品種良種覆蓋率達到96%以上，畝産首次達700斤以上，單産提高對糧食增産的貢獻率達80.5%。

　　四是增加了農戶種糧收入。補貼成為種糧農民尤其是種糧大戶收入的重要組成部分，向農民傳達了國家扶持農業、重視農業的積極資訊，在一定程度上增強了農戶種糧的信心。

　　農業補貼需進一步調整

　　我國的農業補貼政策從2004年在全國範圍推開至今已進入第十二個年頭，目前形成了以“四補貼”為基礎，以農業保險保費補貼、農業重點生産環節補貼等為補充的基本制度框架，為糧食産量連年增長，農民收入持續增加發揮了重要而關鍵的作用。

　　但隨著形勢變化，現有農業補貼政策也表現出一些問題，如補貼總量不足，標準相對偏低，結構不盡合理，管理機制不完善等。

　　當前我國農業補貼的資金投入渠道較多，分散在政府各個部門，難以形成支農資金的整合效應，降低了補貼的效率。而且，農業補貼力度也不夠。以2013年為例，我國農業補貼總金額達到1662億元，金額雖逐年增長，但與發達國家相比仍有較大差距。歐美國家直接補貼佔到農民收入的40%，我國只有3%左右。無論按照我國情、政策還有WTO的要求，都有很大的補貼空間。

　　更大的挑戰還來自高成本時代農業的到來。伴隨著工業化、城鎮化的進程，農資、土地、勞動力等農業生産要素的成本會出現不斷上升的趨勢。農業高成本時代的到來，預示著農業高成本若與資源制約增加、生態環境約束趨緊的影響相互疊加，有可能使農業發展陷入長期停滯，最終會影響整個工業化、城鎮化的進程。農業發展進入高成本階段，更應該進一步加大對農業的支援和補貼力度。這是許多國家的農業政策調整的基本經驗，也是今後我國應對農業比較效益持續下降、提高農民種糧務農積極性和地方政府重農抓糧積極性的重要舉措。

　　目前實施的農産品價格支援政策，雖然能有效調動農民生産積極性，但也逐步顯現出一些新問題新矛盾，如導致農産品價格形成機制扭曲，市場作用未能有效發揮；國內外農産品價格倒挂，進口壓力日益加大；農業資源環境形勢嚴峻，農業可持續發展面臨挑戰等。因此，必須進一步增強政策的針對性和指向性，健全主要由市場決定農産品價格的機制，農業補貼要不斷調整，發揮“精準”效應。

　　提高補貼的精準性和指向性

　　今年的中央1號文件明確表示，完善農業補貼政策。在有條件的地方開展按實際糧食播種面積或産量對生産者補貼試點，提高補貼精準性、指向性。加大農機購置補貼力度，完善補貼辦法，繼續推進農機報廢更新補貼試點等。這是隨著形勢的變化，對農業補貼政策做出的進一步調整。通過明確補貼目標、調整補貼思路等，探索形成農業補貼真正同糧食生産掛鉤機制，讓多生産糧食者多得補貼，將進一步提高農民的種糧積極性，更有效地避免耕地“非糧化”現象，保障國家糧食安全。

　　如何著力提高農業補貼的精準性和指向性？筆者認為，應從以下幾個方面著手：

　　突出支援糧食作物生産，著力提高農業補貼的精準性。突出補貼重點，改進補貼資金髮放辦法，在核實實際種植面積和産量的基礎上，將補貼與産量直接掛鉤，使補貼政策效力直接體現到農産品産量上。同時提高補貼額度，促進穩糧增效。當前糧食生産扶持額度逐年提高，但與物價上漲幅度相比差距較大，刺激農業主體種糧積極性有限。以農資綜合補貼為例，補貼標準長年穩定在每畝30元~50元，與每年突飛猛進的農資價格相比，可謂杯水車薪。

　　突出“誰種糧，補貼誰”，著力提高農業補貼的指向性。使補貼直接瞄準實際種糧戶，繼續實施種糧大戶補貼，並在增量資金中進一步加大對新型經營主體的支援力度，加大對農業科技投入、現代種業、農業結構和品種優化的支援力度。十八屆三中全會提出來要穩定存量，調整增量，向種田能手和新型農業經營主體傾斜。因為農業的補貼空間還很大，今後新增的部分要進行調整，向新型農業經營主體傾斜，向種糧大戶傾斜，向規模經營傾斜。這樣既能發揮刺激糧食生産的作用，又能保證國家能夠收購到更多的糧食，增加糧食儲備，保證糧食安全。

　　健全農産品價格波動與農業補貼、儲備及低保補貼聯動機制。國家制定目標價格，一般不再入市收購，使農産品價格更多地由市場決定。農民隨行就市進行銷售，當市場價格低於目標價格時，國家將目標價格與市場價格的差額直接補給農民，既保障了農民收益，也理順了市場關係。研究制定“托底收儲”機制，即在糧價過度下跌時，政府直接或間接入市，按市場價格收儲。建立中央、地方儲備調控聯動機制，在進一步明確中央、地方糧食事權的基礎上，加強中央、地方儲備在調控市場時的協調運作，形成調控合力，提高調控效率。中央調控儲備主要用於調節年度間豐歉和季節性供求失衡；地方儲備主要用於解決地區性市場供求失衡、應對地區性突發性事件、滿足居民口糧等應急需求。同時，完善社會救助和保障標準與物價上漲掛鉤的聯動機制，確保困難群眾基本生活不受農産品價格上漲影響。

　　完善制度加強監管，確保農業補貼落到實處。加強統一指導，強化地方基層管理部門在品種面積核實、處理農民投訴、資金髮放到位、資金安全監管等方面的責任，充分發揮基層財政就地就近監管的優勢，將農業生産補貼資金全部納入鄉鎮財政監管範圍，確保補貼資金安全落實到戶。

　　農業補貼作為向農村傾斜的公共財政，在維護農業發展、保障農業安全、促進農民增收上有著至關重要的作用。總之，我國農業補貼政策應總體按照“保供給、促增收、抗風險”方向進行調整。“保供給”即確保國家糧食生産安全和主要農産品有效供給，這始終是我國農業發展的主要任務；“促增收”即促進農民、農業主體收入持續增長，將始終是我國“三農”工作的立足點；“抗風險”即提高農業主體對抗自然和市場風險的能力，將是我國農業下一步發展最需要解決的問題。