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專訪英國金管局前主席:金融監管改革的核心要素

  • 發佈時間:2014-08-18 13:58:18  來源:新華網  作者:佚名  責任編輯:羅伯特

  阿代爾·特納勳爵(Lord Adair Turner),英國金融服務管理局(Financial Services Authority)前主席,現為倫敦經濟學院和倫敦城市大學卡斯商學院的客座教授、新經濟思維研究所(INET)高級研究員。2012年阿代爾·特納入選Bloomberg Market第二屆年度“全球金融50大最具影響力人物”。阿代爾·特納曾于2000~2006年任美林證券歐洲副總裁;2007年擔任英國經濟和社會研究委員會主席及著名智庫海外發展研究所委員會主席;2008年擔任英國氣候變化委員會主席;2008年9月,在雷曼兄弟公司倒閉後的第五天,“臨危受命”擔任英國金融服務管理局主席,該機構是英國金融市場的統一監管機構,2013年3月卸任。

  記者:感謝您接受《中國金融》雜誌採訪。您怎樣看待全球的經濟形勢?您認為,當前經濟復蘇最大的障礙是什麼?

  阿代爾·特納:我認為,目前全球經濟仍在國際金融危機的余波中掙扎,最突出的一個問題就是債務積壓(debt overhang),即國家的債務超越了未來的償還能力。

  危機前,過度的信貸增長導致了公共和私人部門的高水準負債。2008年國際金融危機爆發後,很明顯,需要先讓金融體系恢復健康,特別是銀行體系,這樣才能為經濟發展提供支援。我們看到,世界各國都在推行金融監管改革,如提高資本充足率標準、明確流動性指標、制定金融衍生品的新規則、加強資訊披露等。這些措施使得金融體系更加健康,也使得再次發生危機的可能性降低。

  但是,我認為還有一個問題沒有得到解決,那就是,政府部門仍有高水準的負債。事實上,金融危機之後各項改革措施只是把杠桿從私人部門轉移到了政府部門,而不是真正的“去杠桿”。例如,日本政府目前就面臨一個巨大的難題——債務問題。我認為,日本的債務難以實現真正意義上的償還,預計這些債務要麼永遠留在資産負債表上,要麼被重組。在歐洲,西班牙、義大利等國家也都面臨著嚴峻的債務問題。我預計歐元區經濟未來一個時期將一直低速增長,並保持較低的通脹率。歐元區的利率至少在5年內將保持接近於零利率的水準,日本也是如此。相比之下,美國、英國出現了更多的復蘇信號。但是,比起前幾次衰退後的復蘇,本輪國際金融危機後,美國的經濟復蘇還是比較緩慢的。英國的經濟復蘇則非常不穩定,因為當前的復蘇主要基於房地産價格的上漲、借貸活動收益的上漲,與此同時仍存在大額的經常項目赤字。

  因此,我判斷,日本和歐元區仍在債務泥潭中掙扎,還將在多年內保持零利率政策;美國的復蘇將非常緩慢;英國現在的復蘇勢頭不錯,但是很不均衡。在這樣一幅經濟畫面的背後,主導因素仍是債務問題。

  記者:我們了解到,國際金融危機以來,英國對金融監管架構進行了大刀闊斧的改革,您認為這一改革的核心要素有哪些,取得了怎樣的效果?

  阿代爾·特納:英國金融監管改革的核心要素與國際金融監管改革的總方向是一致的,包括要求銀行提高資本充足率水準、加強流動性管理,以及對交易業務計提更高的資本,這些監管改革都是依照BaselⅢ的要求逐步推行的,屬於國際上達成一致意見的改革措施。

  同時,英國也根據自身的情況推行了一些獨有的金融改革,其中一項我們稱之為維克斯(Vickers)報告,是約翰·維克斯(John Vickers)提出的,要求銀行必須嚴格區分零售銀行(retail banking)和批發銀行(wholesale banking),進行內部隔離(ring-fencing,即“柵欄”原則)。我認為這項改革的有效之處在於,如果只是高風險的批發銀行業務出現了問題,監管部門將較容易進行處置,因為銀行的零售業務不受影響,可以繼續運轉。

  英國金融監管改革的另一核心部分是監管架構的變革。2010年7月26日,英國政府宣佈將在英國中央銀行下設立一個權力強大的委員會——金融政策委員會(FPC),承擔宏觀審慎管理職責,該委員會的職能主要是指出金融體系中出現的失衡、風險及其他問題,並採取果斷行動來解決這些問題,以保護整體經濟。金融服務局(FSA)則被分拆為兩部分:一是成立金融市場行為監管局(FCA),主要履行債券市場、股票市場以及與金融行為相關的監管職責,包括消費者保護,處置市場濫用(market abuse)、內幕交易等。二是在英格蘭銀行下設審慎監管局(PRA),履行微觀審慎監管職能,負責對存款類機構、投資銀行和保險公司等金融機構進行審慎監管。其所以進行這樣的改革,有多方面動因,甚至包括政治上的需要(2010年5月,英國政權更疊,布朗政府下臺,卡梅倫政府上臺。由於FSA是由英國前首相戈登·布朗主張設立的,國際金融危機後,新的當政者將危機歸咎於之前的監管機構設置,因此提出一系列改革金融監管體制的主張。2010年7月,英國財政部公佈了《金融監管的新方法:判斷、焦點及穩定性》。該報告的主要內容為將宏觀審慎與微觀審慎監管職能合併到英格蘭銀行,撤銷英國金融服務管理局等——編者注)。不過,不好的動因有時也會導致好的結果。當然,最主要的動因還在於加強審慎監管。改革後,英格蘭銀行集貨幣政策制定執行、宏觀審慎管理、微觀審慎監管等職能于一身,能夠及時了解金融體系的發展狀況,有效防範系統性風險。儘管我曾經擔任FSA的主席,但是我一直支援這一監管模式的變革。

  記者:很多國家在深刻反思金融危機的同時,對本國的金融監管進行了改革,方案也不盡相同,比如英國“柵欄”原則、美國的沃爾克法則等,您怎樣評價這些改革的成效?對於解決“大而不倒”的難題您有何建議?

  阿代爾·特納:金融危機後,國際上存在三種“分離”監管模式,對應的分別是美國的沃爾克(Volcker)報告、英國的維克斯(Vickers)報告、歐盟的利卡寧(Liikanen)報告。這三個報告提出了對金融體系進行“切分”管理的不同方案。美國的“沃爾克法則”要求銀行將自營交易與商業銀行業務分離,禁止銀行利用參加聯邦存款保險的存款進行自營交易、投資對衝基金或者私募基金。英國維克斯委員會的“柵欄”原則要求零售銀行被隔離,真正獨立於母銀行的其他部門,不能有非歐洲經濟區的分支機構。歐盟的利卡寧報告則建議,如果交易資産規模超過了1000億歐元,或者交易賬簿的規模相當於其總資産的15%~25%,那麼歐洲銀行業需要將交易業務進行隔離。

  這三種方案很難説哪種更好。我個人認為,相比之下,英國和歐盟的方案雖然有很多不同點,但主要都是基於“柵欄”原則,將銀行集團的高風險業務與低風險的零售銀行隔離,這樣更加有助於政府化解大型銀行集團出現的危機。

  不過,我認為,要真正解決“大而不倒”問題,還應在大型銀行資本充足率達到監管標準的基礎上,要求其持有自救安排債務工具(bail-inable debt),在銀行陷入困境(如需要資本重組)時,這種債務工具可以轉換為股份或予以核銷。關於這種債務工具的持有水準,國際上還沒有達成一致意見。我認為,相對於大型銀行10%的資本充足率,自救安排債務工具的持有量應該同樣達到10%。需要説明的是,自救安排債務工具不能由銀行交叉持有,即投資者應為非銀行機構。否則,當一家銀行出現困境後,自救安排債務工具轉為股權,會直接影響到持有該工具的其他銀行。

  記者:影子銀行是近年來國際普遍關注的問題。如何界定影子銀行的概念及進行有效監管,各國並不一致。對此,您怎麼看?

  阿代爾·特納:影子銀行是一種能夠創造信用、實現期限轉換、高杠桿的信用仲介機構(credit intermediary)。有些非銀行金融機構可能同樣是信用仲介,但不發揮類似銀行的作用,也就不是影子銀行。例如,養老金和保險機構購買大量債券並持有很長時間,它們也是信用仲介,但是不能被稱為影子銀行。事實上,這樣的信用仲介越多,金融體系就越穩定。但是,當非銀行機構在正式的銀行體系之外像銀行一樣創造信用,就出現問題了。在影子銀行體系中,即多個不同的金融機構,包括投資銀行、對衝基金、私募股權基金、結構性投資載體等,存在極其複雜的交易關係。在這個類似銀行的體系中,同樣存在“貸款方”“存款方”,但兩者之間不是簡單的借貸關係,涉及發行、抵押、回購等多個環節,同時形成了高杠桿。根據金融穩定理事會(FSB)的定義,影子銀行具有以下幾個特點:在銀行體系之外(或部分在銀行體系之外)且不受監管,具有信用轉換、期限轉換功能,杠桿率較高。

  鋻於影子銀行體系的風險隱患,我建議加強對影子銀行鏈條上各個環節的監管,如對參與機構提出適當的資本金要求,明確最低的擔保要求,限制風險敞口。應加強對貨幣市場基金的監管,如果其提供産品的功能等同於短期存款,則在監管上也應有類似銀行的資本金約束和流動性約束。近年來,國際組織和各國政府都陸續出臺了一系列強化影子銀行監管的改革措施。關鍵的問題是,影子銀行的範疇將不斷發生變化。無論監管怎樣變革,影子銀行的運作方式必將隨之創新。因此,對影子銀行的定義和監管沒有終點。

  記者:不同於英國,中國現行的金融監管體制屬於比較典型的分業監管。國際金融危機後,中國國內也出現了應轉向綜合性監管的觀點。請問您對於金融監管模式的選擇有怎樣的看法?

  阿代爾·特納:我認為世界上並不存在所謂的最優監管模式。針對英國的情況,剛才我提到,我很支援危機後的英國金融監管改革,其中就包括將審慎監管職能歸於中央銀行這一重大體制變革。英國金融監管改革的重點之一是在英格蘭銀行下設金融政策委員會(FPC),承擔防範和化解系統性風險等宏觀審慎管理職責。FPC與貨幣政策委員會(MPC)並列運作,由英格蘭銀行行長任委員會主席,堅持公開、透明原則,並引入外部成員,會議紀要對外公開發佈,與MPC的運作機制相似。就在今年6月下旬,我參與了該委員會的會議,主要議題是關於對銀行抵押貸款規模與經營收入的比率設定上限的問題,爭論非常激烈。這項監管體制的創新是非常有價值的,能夠有效支援經濟發展、防範和化解系統性風險。

  當然,中國不一定採取和英國一樣的做法,應該結合實際情況,著力提高監管的有效性。事實表明,世界各國的金融監管體制與發生金融危機的概率並不存在必然關係。儘管選擇何種監管體制對一國金融體系的發展很重要,但這比起前面提到的資本監管、自救安排、影子銀行監管等,顯然並不是最重要的問題。金融監管具體“做什麼”,比“由誰來做”更加重要。事實上,在很多國家,政治家對於金融監管體制的選擇更加關注。

  記者:您在《危機後的經濟學:目標與手段》這本著作中提出,將長期經濟增速作為主導政策目標並不一定能提高人們的福祉。這應該怎樣理解?

  阿代爾·特納:當一國經濟發展到一定階段時,比如説每人平均GDP超過15000~20000美元(英國經濟30年前就達到了這個水準),儘管人們生活更加富裕,但是沒有證據表明人們感覺更好。福利、生活滿意度與每人平均GDP呈現為一種邊際效用遞減的關係。在經濟不發達時期,經濟增長為人們提供了足夠的食物、住房、交通工具等;隨著經濟增長到一定程度,溫飽不再成為問題,另外的一些問題如環境品質、生活品質則顯得更加重要。

  很多國家仍普遍存在三個假定:市場有助於促進GDP增長;GDP的增長會使得社會福祉和個人福利得到改善;顯著的不平等是可以接受的,因為在一定程度上它有助於激發企業的進取心,獲得競爭的成功,促進生産力增長,提高每人平均國民生産總值。然而,一個問題卻變得越來越不明晰了,即一旦平均收入水準已經達到富裕發達國家的水準,每人平均國民生産總值與人民的平均幸福或福利水準之間是否仍具有密切的聯繫。

  長期經濟增長是否應該作為富裕的發達國家至高無上的政策目標,這一點尚不明確,因為我們無法確定經濟增長是否必定會促進人類福利、幸福和效用的提高,也無法確定經濟增長是否無論如何都應該成為我們的最終目標。經濟增長未必有助於促進福祉提高的眾多原因之一是,不平等可能會對人類幸福産生相當重要的影響,而由不平等帶來的問題也無法通過經濟增長來消除。

  中國的情況也是如此。30多年來的改革開放使得中國經濟取得了極大的成就,中國也一直將經濟增長作為主要的發展目標,但是當經濟發展進入新階段,污染治理、人們的幸福感等也要成為新的發展目標。

  記者:的確如此,中國政府也提出全面協調推進經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設和生態文明建設。單獨就經濟發展來説,根據您的觀察,中國經濟目前面臨的最主要的風險是什麼?

  阿代爾·特納:如果中國僅是持續追求經濟的高增長,維持房地産領域鉅額的投資,而不是加大新技術方面的投入,那麼經濟將出現很嚴重的問題。中國經濟存在的最主要風險是,過度依賴於基礎設施和房地産投資來拉動經濟,而這是不可持續的。

  當然,中國不同於發達經濟體,它尚未完成城市化進程,仍需要推進對房地産和基礎設施領域的進一步投資。但是,有些投資是失當的,如一些城市不考慮居住人口的實際需求,盲目加大投資建設。同時,中國目前的金融體系以銀行信貸為主,用信貸去支撐投資,投資越大,經濟就越脆弱。

  中國政府需要維持艱難的平衡。一方面,政府發佈了深入推進改革的決定,包括推進經濟發展方式轉變、土地制度改革、完善金融市場體系、開放性經濟建設等。我認為這個決定非常正確。而另一方面,當經濟增速放緩時,政府傾向於再次通過加大投資、推進城鎮化來拉動經濟。這一點也是可以理解的,因為中國在過去五年為應對國際金融危機採取的所有刺激政策,現在來看是必要的,對中國經濟保持穩健增長也是非常有效的。但是,如果當前再一次推行大規模的刺激政策,重走五年前的老路,中國經濟或將會出現巨大的風險。■記者 賈瑛瑛 植鳳寅

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