8月11日《國務院辦公廳關於支援鐵路建設實施土地綜合開發的意見（國辦發〔2014〕37號）》（以下簡稱“《意見》”）正式挂網，中國鐵路總公司（以下簡稱“鐵總”）及其下屬鐵路運輸企業的土地開發措施得到了進一步的政策支援。

　　一方面，一大波存量鐵路用地有望成功“變現”，進入市場；而另一方面，在新開發鐵路項目及其周邊站場土地的規劃過程中，鐵路運輸企業也可明確從土地規劃環節就先行介入，從而為獲取這些土地的開發資格獲得“近水樓臺”的優勢。

　　不過，此前坊間傳聞的“反哺”條款並未明確提及，對此，業內人士認為《意見》並非單純為鐵總謀利，而是希望盤活資源，引入更多的開發力量，“這些資源進入市場並不意味著全部都會被鐵總收入囊中，鐵路運輸企業如果玩不轉就得與人分羹，這也可被看作是鐵路資源市場化改革的重要組成部分。”

　　南方日報記者 鐘嘯 實習生 趙雅

　　存量地或“變現”

　　鐵總大量土地可開發可入市

　　“通過這一輪的變現，鐵路部門便可實現劃撥用地性質的轉變，用於自己開發，也可推向市場”

　　在輿論的一波炒作之聲過後，《意見》終於經國務院同意出臺，明確要求按照新型城鎮化要求，在保障鐵路運輸功能和運營安全的前提下，堅持“多式銜接、立體開發、功能融合、節約集約”的原則，對鐵路站場及毗鄰地區特定範圍內的土地實施綜合開發利用。

　　而在土地供給方面，《意見》強調要通過市場方式供應土地，一體設計、統一聯建方式開發利用土地，促進鐵路站場及相關設施用地佈局協調、交通設施無縫銜接、地上地下空間充分利用、鐵路運輸功能和城市綜合服務功能大幅提高，形成鐵路建設和城鎮及相關産業發展的良性互動機制，促進鐵路和城鎮化可持續發展。

　　“很多人説鐵總在借政策圈地，我看這都是後話，只要能把鐵路系統自己的土地資源變現就非常可觀了。”對此，一位鐵路系統內部負責“紅線內”開發的工作人員就表示，鐵路系統手上的土地資源一向不少，只是無法“變現”。此前，鐵路系統十分龐大，在進行鐵路建設的過程中每到一個地方都會獲得當地大量的劃撥土地。經過50多年的發展，這些土地的面積可想而知。只是整個系統此前都沒有重視過這一塊資源，所以甚至都沒有非常精準的統計，“現在要做綜合開發了，才發現劃撥土地的性質成為了最大的障礙。就好比人家給你地用來蓋房子自己住，現在要拿出來開旅館，這就需要轉變性質了。”

　　在他看來，《意見》中的“盤活存量鐵路用地與綜合開發新老站場用地相結合”的提法就是針對這一問題的，《意見》不僅明確支援鐵路運輸企業以自主開發、轉讓、租賃等多種方式盤活利用現有建設用地，鼓勵鐵路運輸企業對既有鐵路站場及毗鄰地區實施土地綜合開發，還給出了非常清晰的“轉化”路徑。

　　“第六條寫得非常具有操作性，鐵路運輸企業依法取得的劃撥用地，因轉讓或改變用途不再符合《劃撥用地目錄》的，可依法採取協議方式辦理用地手續。經國家授權經營的土地，鐵路運輸企業在使用年限內可依法作價出資（入股）、租賃或在集團公司直屬企業、控股公司、參股企業之間轉讓。”這位內部人士認為，通過這一輪的變現，鐵路部門便可實現劃撥用地性質的轉變，用於自己開發，也可推向市場，“不僅如此，這裡特別説通過‘採取協議方式辦理用地手續’，這也就意味著鐵路部門可繞開‘招拍挂’流程，從而降低了資源變現的成本，對未來的運營獲益都大有便利。”

　　新建項目“統一聯建”

　　鐵路運輸企業“近水樓臺”

　　“無論是既有站場的改造，還是新的站場項目的規劃建設都是圍繞著鐵路項目來的，而這些項目的建設往往都是由鐵路運輸企業參與甚至主導的，那麼在開發的過程中，這些企業的優勢不言自明”

　　除此之外，《意見》還明確鐵總及其下屬鐵路運輸企業可提前進入鐵路站場及周邊地區改建和規劃的編制環節，這雖然是出於統籌全局、合理分配資源的需要，但卻也在無形中讓鐵路運輸企業獲得了運營這些土地的先機。

　　《意見》中明確指出，地方政府應主動與鐵路運輸企業協商，統籌編制既有鐵路站場及毗鄰地區相關規劃，加強功能調整和空間優化，完善交通組織、用地佈局和設施條件，增強鐵路站場和周邊地區的承載能力和服務功能。而在談及“新建鐵路站場實施土地綜合開發”時，也提出支援新建鐵路站場與土地綜合開發項目統一聯建。新建鐵路建設項目的投資主管部門、機構應與沿線地方政府按照一體規劃、聯動供應、立體開發、統籌建設的原則，協商確定鐵路站場建設需配套安排的土地綜合開發事項，明確土地綜合開發項目與對應鐵路站場、線路工程統一聯建等相關事宜。

　　“無論是既有站場的改造，還是新的站場項目的規劃建設都是圍繞著鐵路項目來的，而這些項目的建設往往都是由鐵路運輸企業參與甚至主導的，那麼在開發的過程中，這些企業的優勢不言自明。”一位鐵路項目規劃系統的內部人士表示，鐵路系統已有專人研究周邊資源開發，可見其積極性已十分高漲，“很多路局或者鐵路公司都有自己的房地産開發部門，在現在的市場化背景下，隨時都可發展成一個具有很強開發能力的主體，所以從各個方面來説，鐵路運輸企業都已做了不少的準備。”

　　而《意見》中也明確了站場建設和土地綜合開發的規劃要求，要求地方政府在編制土地利用總體規劃和城市總體規劃時，要根據新建鐵路線路和站場的選址，做好用地控制和預留。在綜合開發用地供應前，城鄉規劃部門應依據控制性詳細規劃提出規劃設計條件。未確定規劃條件的地塊，不得供應。

　　記者11日更了解到，不少地方路局甚至在內部已將《意見》解讀為優先鐵路運輸企業參與開發，各地的試水項目也不勝枚舉。廣鐵此前在鐵總到地方調研時就提出，已與佛山西站就佛山西站的綜合開發問題進行了多輪磋商，目前佛山西站已在確保主線工程按時完工的前提下，開始研究地下空間和上蓋建築的綜合開發工作，並確定了總體方案，這座正在建設當中的鐵路樞紐已開始進行有關嘗試，而廣鐵方面對佛肇地區這座鐵路交通樞紐周邊的土地開發也都表示出了濃厚的興趣。

　　用地供應市場化

　　鐵路企業須通過市場獲益

　　“簡單來説，就是新項目土地開發還是要走招拍挂程式，鐵路運輸企業一樣要參與市場競爭”

　　雖然從沙盤推演上來説，《意見》為鐵總及其下屬鐵路運輸企業提供了一次跨越發展的絕好契機，但在實際操作過程中卻並不一定一帆風順。

　　此前就有人盛傳，廣深鐵路在沿線站段擁有面積可觀的土地，開發空間大，根據初步估算，認為沿線站段土地增值空間超100億元。

　　對此，廣深鐵路的一位內部人士卻在接受採訪時表示，其實公司方面到現在也沒有對這些土地的資源做過測算。

　　“土地使用權很多是車站、站房、建路用的地，除了這些生産必要的用地後還有多出來多少還真不知道，就更不要説開發的價值了。”這位內部人士稱，《意見》還是一個綱領性的文件，各地要想大張旗鼓地進行沿線土地開發，恐怕還要很長一段時間，“至少我們公司方面還並沒有這個方案出臺”。

　　而《意見》中，也從來沒有明確新建項目的站場及周邊土地開發就一定歸屬於鐵路運輸企業，甚至也沒有提出要由其主導的説法，明確提出要“採用市場化方式供應綜合開發用地”。新建鐵路站場地區綜合開發用地採用市場化方式供應，供地公告時間不得少於60個工作日。新建鐵路項目未確定投資主體的，可在項目招標時，將土地綜合開發權一併招標，新建鐵路項目中標人同時取得土地綜合開發權，相應用地可按開發分期約定一次或分期提供，供地價格按出讓時的市場價確定。新建鐵路項目已確定投資主體但未確定土地綜合開發權的，綜合開發用地採用招標拍賣掛牌方式供應，並將統一聯建的鐵路站場、線路工程及相關規劃條件、鐵路建設要求作為取得土地的前提條件。土地由鐵路建設投資主體取得的，鐵路建設和土地綜合開發應統籌推進；土地由其他市場主體取得的，其他市場主體應與鐵路建設投資主體協商安排鐵路建設與土地綜合開發相關事宜，確保鐵路等各項建設按規劃有序進行。

　　“簡單來説，就是新項目土地開發還是要走招拍挂程式，鐵路運輸企業一樣要參與市場競爭。”對此，一位業內專家認為，《意見》最終仍在落實鐵路系統改革的市場化方向，無論鐵路系統有多大優勢，都要參與招拍挂，如果自己玩不轉，就要與人分羹，甚至把開發權交給人家，這就是市場化方向，從根本上理清了分紅模式，讓人家能夠參與進來，“此前一直説的要把開發收益有限用於填補鐵路運營虧損的提法也沒有明確看到，這是為什麼？就是希望鐵路運輸企業從市場上拿收益，而不是通過政策獲益。你參股了周邊土地的開發主體，人家賺錢了，你自然分紅，就能補上自己的虧損了，但歸人家的錢還是要給人家。”

　　除此之外，為了防止無序開發，《意見》還合理確定了土地綜合開發的邊界和規模，明確規定“扣除站場用地後，同一鐵路建設項目的綜合開發用地總量按單個站場平均規模不超過50公頃控制，少數站場綜合開發用地規模不超過100公頃”。