□ 孟 佳

　　國務院30日印發《關於進一步推進戶籍制度改革的意見》(簡稱《意見》)，進一步推進戶籍制度改革，取消農業戶口與非農業戶口性質區分和由此衍生的藍印戶口等戶口類型，統一登記為居民戶口。

　　《意見》還指出，將全面放開建制鎮和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴格控制特大城市人口規模，城區人口500萬以上的城市將改進落戶政策，建立完善積分落戶制度。

　　雖然叫好聲一片，但顯然歷次戶籍制度改革的討論已讓公眾的期待歸於理性。這幾日，輿論聲音中出現最多的竟是“九成農民不願換戶口”的消息，媒體大量援引幾年前社科院的一項針對近11萬農民的調查結果:若以交回承包地為條件，九成農民不願“農轉非”。

　　聯想到此前的2010年，廣東、重慶、陜西等地曾宣稱放開農民進城落戶的政策限制，同時要求進城農民交出土地。這類政策很快被學者和輿論質疑為“低價圈地”、“土地換社保”，並很快被國務院叫停。

　　據媒體報道，重慶市戶籍改革中，一戶宅基地的補償僅8萬元，這一價格甚至比徵地拆遷補償還低，在城市仍然買不起房子，政府則在土地置換拍賣中收益巨大。此後，中央明確提出，各地方政府不得以農民放棄農村土地方式，換取城鎮戶口及相關社會保障待遇。

　　基於上次理論、實踐上的探索和交鋒，本次《意見》著重闡述保護農民權益、推進農村産權制度改革。《意見》稱，進城落戶農民退出“三權”(土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權)應自願有償，不得以退出“三權”為落戶條件。

　　不少學者指出，戶籍制度改革的最終目標是要剝離附著在戶籍上面的各種附加功能，回到登記人口資訊的基本管理功能。因此，推進戶籍改革，實際就是把公共服務與戶口脫鉤。不過，鋻於農村産權關係的複雜現狀，要將公共服務與“二元化”的身份屬性掛鉤並不容易。

　　土地換戶口、宅基地換社保，本質是以農民的財産權換取政府本就應提供的公共服務，必然是不對等的，會侵害農民利益，造成新的不平衡。不過在農村現實中，農民擁有的土地承包經營權等財産權，確實沒有理清與社會保障功能的關係。

　　由於社會保障制度的長期缺失，農村土地事實上發揮了農村社保的功能，這也是農民工在無法確定進城落戶所獲的公共服務水準時，不願意放棄農地的根本原因。

　　但土地承包經營權無法替代社會保障權，因為社會保障的基本原則是公平、平等。集體土地承包分配之初係按人口平均分配，但隨著人口變化，“增人不增地、減人不減地”，土地分配已遠不如當初均勻，以此替代社會保障必然有違平等根基。因此，近幾年逐步開始建立的農村社會保障體系，事實上是把捆綁在農村土地上的社保功能剝離。

　　農村土地承包經營權只有獨立成為完整的財産權，農民才可能在戶籍變遷過程中，有能力支付在城市生存的成本。但剝離社會保障功能仍不足以讓農村土地回歸其財産權屬性，在當前農村産權制度不改變的前提下，農民仍無法獲得完整意義的財産權。

　　按照物權法，農村土地承包經營權是一種用益物權，但和其他用益物權不同，土地承包經營權延續了其“身份屬性”。《農村土地承包法》的規定，若農戶全家遷出其所在的集體組織落戶設區市，集體有權將承包地收回。

　　這意味著，在家庭承包經營制度下，土地承包經營權在實際反映的是集體成員對集體利益的分享，本質上是一種被分化的集體利益。農民遷出集體，其對集體利益的分享也就失去了法理上的正當性。

　　這項制度設計會造成農民戶口遷移時土地經營權流轉困境。轉出農民土地的轉包人，可能需要承擔集體收回承包地的風險。若農民土地承包經營權是以轉讓方式流轉，村集體的權益又無法保障，村集體不會同意土地承包經營權轉讓。

　　集體的“回收權”源於土地承包經營權的“身份屬性”——農民依據集體成員身份可無償獲得土地承包權。這造成農地承包經營權在産權上極不明晰，既無法形成獲得土地承包經營權的成本，又沒有統一的流轉市場，形不成公開、公平的市場價格。

　　從這個意義上看，戶籍制度改革的方向是減少附加在“二元身份”屬性上的他項權益，成為單純的戶籍管理制度，同樣以“剝離身份屬性”為目標的農村産權制度的改革，必然是戶籍制度改革目標達成與否的先決條件。