基本公共服務設施供給的前瞻性亟待提升

　　財政部財政科學研究所所長 賈康

　　財政部財政科學研究所 蘇京春

　　作為剛進入中等收入發展階段不久的發展中經濟體，我國的城鎮化既有形成長期經濟、社會成長動力源的“引擎”作用，又在基礎設施和基本公共服務供給條件等方面提出了嚴峻的挑戰。彌合“二元經濟”的長期發展進程中，我們需及時總結改革開放的經驗教訓，對今後幾十年內勢必展開的若干輪次、若干階段的基礎設施建設與基本公共服務供給條件升級換代兩方面作出前瞻性考慮，儘量提升供給績效而減少和避免失誤舉措。

　　缺乏前瞻性的三個表現

　　基礎設施和與基本公共服務供給條件建設方面的一大特徵，是對總體建設通盤規劃的水準具有相當高的要求。因為不論是交通、上下水、供電、供暖，還是通訊、通郵等，都必須合理形成一種網路系統，而橋梁、隧道、學校、醫院、商場等，則應作為這種網路上的節點而合理佈局（常稱“網點”）。一個城鎮區域的“頂層規劃”，至少應有一百年以上的眼界，否則便是不合水準的低劣方案。因此，各地“頂層規劃”下的基礎設施和基本公共服務條件建設，應當與規劃配套地具有較充分的前瞻性，要適當打好“提前量”或“安全系數”。我國這方面的條件建設，主要教訓是缺乏前瞻性，主要體現在以下三個方面。

　　第一，因“頂層規劃”統籌不到位而不得不在短期內重復施工。作為基本公共服務設施的重要組成部分之一，上下水管道系統和類似涵管、光纖等的建設及翻修窘境，近幾十年來在全國多個城市最為人所熟知。這些多埋藏在地下而與城市道路交通系統並行共存，一旦涉及建設或翻修，需要對城市道路“開膛破腹”。在統籌規劃不到位的情況下，各地被老百姓稱為“馬路裝拉鏈”的現象屢見不鮮，每多做一次路面的挖開和復原，必多一次為數可觀的固定成本的投入，同時每一次整修所帶來的停水、停電、交通堵塞、環境污染等問題又必給公眾生活帶來諸多不便。我國與城市道路交通系統並行的地下管道系統，通常有自來水、污水、供暖、地熱、光纖、光纜等，種種系統在地下盤根錯節、錯綜複雜，且分別歸屬於不同的專業管理部門，哪一個系統出了問題，都扯動別家，避免不了大動干戈。

　　隨著我國道路交通的發展，高速公路建設中也明顯存在某些前瞻性不足問題。在大量的教訓面前，我們足應反向思考，若在修建當初，能夠將建設的前瞻性與財力預算安排更多地體現“提前量”，算總賬下來要合算得多。隨著我國城鎮化水準持續提升，相關建設事項中若繼續忽視公共服務設施供給前瞻性問題，那麼同類困擾將有可能繼續凸顯。

　　第二，輪次間供給滿足需求的區間較短，而不得不頻繁升級。基本公共服務設施“需求供給雙方達到均衡”，意味著該基本公共服務設施恰好滿足公眾真正所需。如按照時間序列在一定時期內觀察，基本公共服務設施的供給相對於需求，大體上呈現這樣的軌跡：伊始表現為需求高漲，政府著手組織供給，總規模適度大於需求，或至少使供給與需求峰值達到均衡；其後需求又高漲，下一輪供給的條件建設不得不再度開始。若前瞻性較高，從“供給大於需求”過渡到“需求供給雙方均衡”的區間持續時間較長，下一輪供給開始的時點可以較晚，在全週期內公眾滿意度較高，從長期看其綜合性績效水準也較高，但對於每一輪次而言的集中投入規模要求亦較高。任何供給主體的投入能力都是有限的，所以這種設施條件建設只能分輪次逐步“升級換代”地進行。由於規划水準和前瞻性不足，我國目前基本公共服務設施建設項目施工後，供給滿足需求的時間段較短，短期內便需要擴建或重建，並以公眾滿意度的損失等造成社會代價。

　　第三，部分地域配套事項明顯滯後，使綜合效益無法如願發揮。轉軌時期基本公共服務設施前瞻性欠缺的另一個突出表現是配套要素到位相對滯後。例如，某些城市近年目標規定的棚戶區改造和保障房建設尚能按時竣工，但供暖、燃氣等配套系統卻並未隨之落實。在廉租、公租房小區內，群眾子女入托和入學、老人贍養以及就近就醫等問題，也未得到配套解決。所以在基本公共服務設施落實的概念內，需要有關於必需配套事項的長遠打算和足夠的前瞻性分析與安排，才能因地制宜、充分發揮建設項目的正面效應，真正滿足民生所需。

　　前瞻性不足的負面影響

　　基礎設施和基本公共服務條件建設缺乏前瞻性帶來的主要問題，主要表現在如下三個方面。

　　第一，重復建設造成的資金浪費。在同一時點下，提升前瞻性的基本公共服務設施供給與不提升相比，需要更多的資金規模予以支援，然而若將較長時期作為比較區間，提升前瞻性後的供給，可避免重復建設帶來的固定成本費用疊加，且有助於提升公眾滿意度，從綜合績效的角度考慮，更具優勢。

　　第二，對社會公眾生活帶來的不便與不滿。主要表現為：一是反覆施工對公眾生活帶來負面影響；二是供給滯後使公眾滿意度降低，不滿情緒上升。在進入“中等收入階段”之後，這種問題更易形成“矛盾凸顯”的社會壓力。

　　第三，為“尋租”增加機會。基本公共服務設施的供給中，如高速公路、市政建設、“住有所居”的保障性住房工程等，往往需引入工程承包、公私合作夥伴（PPP）模式或採取産品和服務外包的方式，在廣納社會資金為公共服務建設所用的過程中，一定程度上帶來了“設租”、“尋租”的風險。雖然我國在加強監管、優化招投標管理方式等方面已作出不少努力，但透明化、規範化程度仍難令人滿意，非規範的不良行為問題與每一輪供給環節仍存在“設租”、“尋租”空間相關，而易生成高發狀態，資金績效管理體系往往難以有效形成，還有可能引致前瞻性不足與尋租機制相互激勵，“越尋租—前瞻性越差—越不規範—越易尋租”的惡性迴圈。

　　對策建議

　　我國現階段正值提高城鎮化水準、全面推進基本公共服務均等化、逐步擴大社會福利覆蓋範圍及穩步提高各項福利水準的歷史進程中，在基礎設施和基本公共服務條件建設方面應特別注重從以下四個方面考慮，提升供給的前瞻性與績效水準。

　　一是以全口徑預算約束為財力後盾，創新投融資“乘數”機制，支撐建設的前瞻性。提升前瞻性決不意味著盲目提升基本公共服務設施的供給水準，而是力爭做到在較長時間段內、在可預見的前提下，以可供支配的全口徑預算財力（包括政府陽光化舉借地方債）作為約束條件和財力後盾，來提升建設的前瞻性，量力而行、盡力而為。考慮可用財力規模的同時，特別應當積極考慮提升投融資的乘數和放大效應，以政策性金融和規範的PPP機制，拉動民間資本、社會資金跟進，發掘機制創新的潛力。

　　二是以高水準戰略規劃指導頂層設計，預留長期發展的動態優化空間。提升前瞻性需要以目光遠大的科學預測為基礎，以高水準的全局頂層規劃為依據。作為轉軌時期的發展中國家，各級政府亟需動態優化發展戰略目標，以科學合理、遠見卓識的頂層規劃方案覆蓋建設全局，避免動輒揮金如土、大動干戈地反覆折騰，盡可能地為長期發展預留動態優化空間。應主推“打出適當提前量的優化建設”，實質性地減輕中長期財政壓力，在落實民生改善工程中提升公眾滿意度。

　　三是以統籌為原則，提升配套前瞻性的實現手段。以統籌為基調和原則，意在強調在基礎設施和基本公共服務條件建設中注重矩陣型組織管理，在財力為預算約束的前提下通盤安排全面供給的框架和內容，力求科學細化、因地制宜。一些已有進展的實現手段，應充分予以重視，加快推廣。

　　四是以公開透明為前提，發展“參與式”預算，提升資金使用的前瞻性、有效性和“滾動運用”的水準。為促進我國基本公共服務設施供給的資金利用率逐步提高，應注重“政務和預算資訊公開”制度建設的推進，鼓勵發展已在浙江溫嶺等地實施的“參與式預算”形式公共理財民主化機制，更多依公眾訴求進行建設項目，優化等級劃分和輕重緩急安排，並豐富和發展多種具體的資金監管方式。

　　若各項基本公共服務設施投建之初，都能夠實現資金回籠和支出的審計監督，增強資訊透明度，那麼預期可得資金便可正大光明地支援後續滾動開發建設，從而加快我國基本公共服務條件的提升，大幅改善民生。