深化財稅改革，建立現代財稅體制

　　“十三五”國家發展規劃專家委員會委員 賈康

　　十八屆五中全會審議通過的“十三五”規劃建議提出，深化財稅體制改革。當前財政體制仍然存在諸多問題，僅僅依靠修補性調整，已不能解決改革深水區所面臨的深層次矛盾和問題。這要求我們必須在新的國內外形勢下，果敢而慎重、堅定而持續地推進財稅改革。我們必須以建立現代財政制度為目標，推進全面深化改革目標的實現，適應新階段發展的客觀要求。

　　深化財稅改革面臨三大任務

　　財稅改革要繼續深化，當前仍然面臨三大改革任務。

　　首先是預算改革。預算的公開性、透明度要明顯提高。透明度是社會走向現代化民主法治狀態的制度建設的切入點。同時還要求完整的全口徑預算，即所有政府財力必須進入預算體系，不允許再有預算外資金概念。預算體系內的合理形式，包括一般公共收支預算、資本預算、社會保障預算，以及土地批租收入等要進入基金預算，該體系已清晰化。在預算改革中必須編制中期規劃，2015年開始，中央級的預算需要編制3年，稱為3年滾動預算。還有一些技術性的配套，如需引入權責發生制，各級政府都要編制資産負債表等等。

　　其次是稅制改革，突出六大稅改。目前已經推進的“營改增”改革，按照時間表要爭取于2015年全覆蓋，中國以後市場上的進項抵扣鏈條要完全打通，以利於企業專業化細分，公平競爭，也配合結構性減稅，推進打造升級換代的中國經濟升級版；資源稅改革要繼續按“從價”機制推進，除産生調節作用外，也將形成地方政府重要的財政收入來源；消費稅的改革有望邁出重要步伐，除優化設計外，還將考慮將徵收環節從生産領域推到銷售領域，使消費稅能給地方政府提供一部分有分量的財力來源；要加快房地産稅立法並適時推進改革，並推進以環境方面的費改稅為第一階段重點的環境稅改革，這兩個稅種改革首先是完成“立法先行”的過程，對立法過程我們可拭目以待；此外，關於個人所得稅，明確在本年度加快研究方案，條件成熟時啟動新一輪個人所得稅法修訂。

　　再次是財稅改革任務，涉及中央和地方如何理順事權關係和財力分配關係。比如適合於事權合理化配置的稅基和收入劃分，對以分稅制為基礎的分級財政制度優化方面，是十分重要的事項。事權方面，涉及投資權如何清晰形成中央和地方間的界定，還涉及司法管轄權如何以“先行先試”做系統化的調整，這已在改革過程中。

　　建立現代財稅體制的六大路徑

　　在提高國家治理能力和治理現代化背景下，建立現代財稅體制的路徑應包括以下方面。

　　以政府扁平化改革為框架。近年來，以部分地區“省直管縣”改革試點和“鄉財縣管”方式改革試點為切入點，財政“扁平化”改革取得較大進展。總體來看，中國的“省直管縣”改革可分三步走：第一步是像目前各省的改革試點搞的那樣，省主要對直管縣的財政進行直管，並適當下放經濟管理權，但仍維持市對縣的行政領導地位；第二步是市和縣分治，統一由省直管，重新定位市和縣的功能，某些市毗連的縣可改為市轄區；第三步是市改革，在合理擴大市轄區範圍的同時，合理調整機構和人員，總的方向應當是撤銷傳統意義上的管縣的地級市(級別可保留，人員逐漸調整)，全面落實市縣分置，省直管縣。

　　在上述過程中，還可大力推進鄉鎮財政體制改革，對經濟欠發達、財政收入規模小的鄉鎮，試行由縣財政統一管理其財政收支的辦法，對一般鄉鎮實行“鄉財縣管”方式，在保持鄉鎮資金所有權和使用權、財務審批權不變的前提下，採取“預算共編、賬戶統設、集中收付、採購統辦、票據統管”的管理模式。

　　以合理調整事權為匹配邏輯。在頂層規劃下調整、理順中央與地方事權劃分，包括中央事權、地方事權、中央與地方共擔事權、中央委託事權、中央引導與鼓勵事權等等，進而按照政府事務的屬性和邏輯原理，合理和力求清晰地劃分政府間支出責任，儘快形成中央、省、市縣三級事權與支出責任明細單的工作，並在其後動態優化和加強績效考評約束。儘快將基礎養老金、司法體系、食品藥品安全、邊防、海域、跨地區流域管理等劃為中央事權。地方政府應退出一般競爭項目投資領域，同時規範省以下政府的事權劃分邊界。

　　以地方稅體系建設帶動稅制改革和政府間收入劃分改革。建設和完善地方稅體系，以稅制改革為配合，積極完善以稅種配置為主的各級收入劃分制度。積極推進不動産統一登記工作，建立城鄉統一的不動産登記制度；積極推進房産稅立法。大力推進資源稅改革，進一步擴大資源稅的徵收範圍。開徵獨立的環境保護稅，並將該稅種收入劃歸地方。擴大消費稅徵收範圍、調整部分稅目的消費稅徵收環節，將部分消費稅稅目收入劃歸地方；將車輛購置稅劃歸為地方收入；在積極推進“營改增”過程中，將增值稅中央增收部分作為中央增加對地方一般性轉移支付的來源。

　　以規範的轉移支付制度體現事權優先原則。按照人口、地理、服務成本、功能區定位等因素優化轉移支付的均等化公式，加強對欠發達地方政府的財力支援；適當降低專項轉移支付佔全部轉移支付的比重，歸併、整合專項中的相似內容或可歸併項目；儘量提前其具體資訊到達地方層面的時間，並原則上取消其“地方配套資金”要求，以利地方預算的通盤編制與嚴肅執行。此外，還應積極探索優化“對口支援”和“生態補償”等地區間橫向轉移支付制度。

　　以建立現代公共預算管理制度為基礎性支撐。結合建立現代財政制度的要求，在全口徑預算前提下從中央級開始積極試編3~5年中期滾動預算；把單一賬戶國庫集中收付制發展為“橫向到邊、縱向到底”；配之以“金財工程”、“金稅工程”式的全套現代化資訊系統建設來支援、優化預算體系所代表的全社會公共資源配置的科學決策；落實新《預演算法》關於地方債的規定，加快地方陽光融資的公債、市政債制度建設步伐，逐步置換和替代透明度、規範性不足而風險防範成本高、難度大的地方融資平臺等隱性負債；地方的國有資産管理體系建設也需結合國有資本經營預算制度建設而積極推進。

　　以舉債權和産權管理為重要組成要素。市場經濟所要求的分稅分級財政體制，內含地方適度舉債的必要性和合理性。舉債權是規範化的分稅制體制下各級政府應有的財權，在大多數市場經濟國家,地方政府債券市場已較為成熟和完善，成為地方融資的重要途徑和資本市場的有機組成部分，在國家的經濟發展尤其是地方經濟的發展中發揮著十分重要的作用。新《預演算法》賦予地方政府適度舉債權，允許地方政府通過規範的法定程式，在有透明度和受監督的條件下以適當規模舉債，籌集必要的建設資金，這有利於地方政府在分級預算運作中應對短期內市政建設等方面的高額支出，把支出高峰平滑化分攤到較長時段中，並借力於社會資金和市場機制發揮提供準公共産品的職能，有效彌補地方政府收入的不足。

　　(作者係財政部財政科學研究所原所長、華夏新供給經濟學研究院院長)