編者按 黨的十八屆三中全會提出，健全技術創新市場導向機制。在實施創新驅動發展戰略過程中，如何處理好政府與市場的關係是一個亟待解決的問題。國際經驗表明，在市場經濟條件下，政府可以通過科學、合理的政策作用於市場機制，引導社會資源投向創新。

　　(一)

　　黨的十八屆三中全會《決定》強調，經濟體制改革是全面深化改革的重點，核心問題是處理好政府和市場的關係，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用。在科技體制改革方面，《決定》提出，健全技術創新市場導向機制，發揮市場對技術研發方向、路線選擇、要素價格、各類創新要素配置的導向作用。這不僅為推動科技體制改革，而且為實現創新驅動發展戰略提供了動力。新形勢下，政府引導創新的方式應隨之轉變。從國際經驗看，一些市場經濟國家政府通過科學、合理的政策作用於市場機制，引導社會資源向創新集聚，取得了良好的效果。

　　案例一，定向放鬆價格管制和減免稅，推進美國頁巖氣勘探開發技術發展。

　　20世紀70年代世界石油危機後期，為了解決天然氣供需失衡、緩解石油供需矛盾，美國政府先後出臺相關法律和政策，鼓勵發展非常規天然氣。1978年頒布了《天然氣政策法》，取消對天然氣價格的管制，逐步形成市場定價機制；1980年頒布《能源意外獲利法》，對非常規能源開發實施長期的稅收減免，1980年至1992年鑽探的非常規天然氣可享受每油桶當量3美元的稅收減免。後來又通過幾次立法相繼擴展了非常規能源的稅收減免範圍，並延續了替代能源的稅收減免政策。這些政策提高了非常規天然氣的市場競爭力，激發了美國眾多能源企業開發非常規天然氣的積極性，促使企業不斷進行關鍵技術和工藝的創新，降低開發成本。經過長期努力，頁巖氣勘探開發技術取得突破性進展。2003年以來，美國的頁巖氣産量快速增長，2009年達867億立方米，從事頁巖氣開發的公司超過60家，其中既有殼牌、埃克森美孚等大石油公司，更多的是大批獨立中小企業。

　　案例二，實施強制購電和遞減的固定電價政策，鼓勵德國太陽能光伏發電和促進光伏技術進步。

　　1991年，德國通過《強制購電法》明確了對太陽能光伏發電實行“強制入網”、“全部收購”、“規定電價”三項原則。2000年1月出臺的《可再生能源法》規定，電網公司必須全額收購光伏發電，收購期為20年，太陽能供電方在20年內享受固定上網電價。新建光伏發電的上網電價每年遞減5%，太陽能發電上網電價與平均電價的價差，由全電網的消費者分攤。這一政策既解決了困擾可再生能源發電的入網問題，又保證每個時間段的太陽能發電投資者都能有一個穩定、合理的投資回報。不僅保持了對德國光伏市場發展的刺激，還促使光伏發電設備製造企業不斷改進技術，降低發電成本。

　　案例三，定期調整排放標準，推動歐洲的汽車節能減排技術進步。

　　歐盟國家為限制汽車廢氣排放污染環境，共同採用汽車廢氣排放標準。歐洲的汽車排放標準幾乎每四年升級一次。由於歐盟定期提高汽車排放標準，汽車公司要想在競爭中取勝，必須不斷投入大量資金進行技術攻關，通過改善汽車構造、性能等措施來降低污染源和成本，以及探索新能源汽車。

　　案例四，制定標準和技術升級時間表，促進美國數字電視技術推廣和産業發展。

　　為促進國家資訊高速公路的建設，1992年克林頓政府把市場應用前景較好的數字電視作為美國電子資訊産業的重要內容。美國通過了《1996年電信法》，確立了數字電視標準和實施的時間表。由聯邦通信委員會(FCC)制定有關規劃，公佈逐步用數字電視系統代替模擬電視系統的時間進度、資助計劃和頻道安裝分配規劃，為電視臺、製造業、用戶等制定相應的優惠政策，給各方面一個技術轉換的充分準備時間，並首先在公共廣播電視臺試行。為此，聯邦政府還制定相應的配套政策，如放鬆準入管制、財政支援、發展電視內容産業等政策，抑制壟斷、促進競爭，化解系統轉換的市場風險，推動了美國數字電視産業的發展。

　　(二)

　　上述案例給我們的啟示是，發揮市場機制配置創新資源的作用，政府不是不能作為，政府可以通過規制和政策調整利益機制，引導創新資源的配置。如，在環境保護和能源安全等一些外部性較強的領域，市場機制不會自動發揮驅動創新的作用，政府往往通過規制和政策實現外部成本效益內部化，再發揮市場機制的引導作用，促進社會資源流向創新。

　　第一，實施定向的普惠性政策，形成公平競爭的激勵機制。企業創新的動力是在市場競爭中獲利，政府鼓勵産業技術創新的正確方式是營造公平競爭的市場環境，使創新企業能夠在市場上盈利，而不是直接挑選企業和研發項目。目前，我國採取自上而下的政府主導創新模式。政府支援創新的方式以直接選擇企業的研發和建設項目實行點對點的資助為主。其結果容易造成企業間不公平競爭，可能扼殺一些更好的創新。案例表明，美國政府對發展各種非常規能源的企業給予同等政策，在放鬆價格和稅收減免的利益機制激勵下，各種企業、不同的技術路線公平競爭。最終，頁巖氣技術脫穎而出，形成競爭優勢。因此，産業技術創新政策要減少政府直接選擇企業和點對點資助，應通過定向的普惠性政策形成各類技術路線和企業公平競爭的環境，讓市場機制引導創新要素的配置。

　　第二，增強政策穩定性和透明度，形成可預期的投資回報機制。創新需要長期投入，並且具有市場風險，必須有明確的、長期穩定的、可預期的政策，企業才舍得花錢投入、下大力氣進行創新。目前，我國的産業政策很多以短期政策為主，經常依靠行政命令和紅頭文件，支援與限制交替，企業無法也不敢進行長期創新投入。如，在發展戰略性新興技術産業時，我們以規模為行業準入門檻，地方政府以零地價和減免項目稅收等優惠政策鼓勵大規模投資，在統一規劃和考核指標引導下，各地一哄而上，很快出現産能過剩，接著就是“剎車”和砍項目。這種行政命令式的調控政策陷入“一放就亂、一管就死”的迴圈往復，造成企業投資損失。案例中，美國發展非常規天然氣的激勵政策持續了20至30年，企業才敢於持續進行技術開發投入；案例中，德國政府通過強制購電和遞減的固定上網電價，太陽能發電的每一檔上網電價固定20年，使光伏發電提供者能獲得穩定的投資回報，又對其形成了不斷改進技術、降低發電成本的壓力，建立優勝劣汰的競爭機制。

　　因此，創新政策需要建立公開透明、長期穩定的激勵機制，形成可預期的投資回報，鼓勵投資者進行長期技術創新投入。

　　第三，通過定期調整標準，促進産業技術進步。安全、環境、品質和網路接入等各類標準是推動技術進步的重要措施。我國的標準出臺往往滯後於産業發展，而且執法不嚴，使企業無章可循，甚至導致“劣幣驅逐良幣”。如，汽車的“國4排放標準”(國家第四階段機動車污染排放標準)出臺的時間不確定，幾次推遲出臺。“國4排放標準”頒布實施後，因試行時間較短、符合標準的油品供應不足等，只能在有條件的地區實施，實施效果不盡如人意。結果，有些汽車製造企業事先投入大量研發經費開發和改造汽車發動機電控燃油噴射系統，無法按時進入市場，導致投資難以取得應有的回報。案例表明，歐盟各國通過定期提升汽車排放標準，每4年一個臺階，而且標準一旦公佈實施，就嚴格執行，促進汽車企業持續進行技術創新投資，不斷降低廢氣排放。因此，在外部性和網路性較強的領域，應充分發揮環境、安全、品質和網路等各類標準的作用，促進企業技術創新和推動新技術的應用。

　　第四，重視培育市場，促進新技術推廣應用。市場是重要的創新要素，只有在市場上獲得成功的創新才是有效的創新，因此，開拓市場是創新的重要環節。新興産業的發展是一個長期的過程，政府需要制定系統的政策培育市場，給産業界和消費者一個明確的信號和方向。我國的産業政策往往把重點放在供應側，忽視了需求市場的培育。如，在發展太陽能光伏産業時，重點放在太陽能光伏電池和組件的加工製造環節，因成本和電網等原因，國內太陽能用電市場發展緩慢。其結果是，光伏電池和組件的生産規模居世界前列，産品以出口為主，將能耗和污染留在國內，清潔能源輸送到國外。在案例中，美國聯邦政府通過法律確立數字電視標準和實施的時間表，優先在公共廣播電視臺進行示範，並制定配套政策為電視臺、製造業、用戶等各方面一個技術轉換的準備時間。同時，加強相應的基礎設施建設和構建公平競爭的市場機制。又如，歐洲在發展太陽能發電和風電時，也是先做規劃和加強電網建設，然後再佈局電站。因此，在推動新興技術産業發展時，應從供給和需求兩方面出發制定配套政策，重點支援核心技術研究開發和重大技術示範項目，培育早期市場等，給創新者一個比較明確的市場預期。(作者：國務院發展研究中心技術經濟研究部部長 呂 薇)