近一段時期以來，圍繞地方政府債務解決可謂動作頻頻，繼8月全國人大通過《新預演算法》以及《財稅改革總體方案》頒布後，由地方債務風險倒逼的“地方債務管理新規”也隨之出臺，但從現行財政體制框架下看，導致我國政府性債務擴張的制度根源並沒有根本消除，如何打破地方政府“剛性兌付”是關鍵。

　　新規中一個“亮點”是中央政府對地方政府明確“不兜底”，從目前對地方債務管理的改革思路，以及新一輪財政管理體制改革的方案中不難發現，對地方債的管理，仍然還是要採用建立在國家信用基礎上的財政工具，中央政府對地方政府“不救助”仍是一大難題。目前，世界主要國家中，有37個國家允許地方政府舉債。然而，與發達國家相比而言，中國地方政府的隱性債務比較突出。

　　當前，我國已經形成“以中央政府為核心，以地方政府為主體”的隱性擔保體系。政府對企業的支援從過去的直接支援轉為擔保或隱性承諾，這些擔保或承諾並未被納入政府預算收支，但卻是一種隱性的預算外開支或責任。近年來，地方政府又通過城投公司、影子銀行以及其他渠道，擔保各種貸款與債務，形成了大量的隱性債務和赤字，這些隱性債務都沒有納入財政預算管理體系當中，仍然游離在政策監控的範圍之外。

　　由於財稅體制改革相對比較滯後，地方政府年度預算形式上平衡，不列赤字，實際上大量的政府性債務在體外迴圈。《預演算法》很大程度上被架空，甚至形同虛設。將目前公開資料所獲得的平臺債務與地方債務的平臺債務比較，我們發現負有償還責任地方債務中主要分項均少於平臺債務，表明平臺債務大部分並未被納入地方直接債務，即使考慮或有負債後，大部分的平臺債務仍游離于地方債之外。

　　事實上，從顯性債務視角考察我國政府債務率，整體上仍處於安全可控水準。按寬口徑測算，我國政府性債務規模龐大且隱性化特徵十分明顯。數據顯示，近10年來我國政府隱性債務與顯性債務保持基本同步增長。截至2012年6月末，82.7萬億元的政府性債務中，顯性債務餘額佔10.2%，隱性債務佔89.8%，顯性債務與隱性債務餘額之比約為1：9，地方政府隱性負債正成為中國面臨最大的中長期風險之一。

　　日前，清華大學公共經濟、金融與治理研究中心的《2014年中國市級政府財政透明度研究報告》以及“2014年289個城市財政透明度排行榜”顯示，在政府性債務的公開上，只有14個城市公佈了相關數據，佔城市總數的4.82%，而且絕大部分政府性債務由市區縣政府的投融資平臺公司承擔，許多市政府負債水準較高，在主觀上難以披露。

　　由於利益衝突和體制原因，隱性債務使用存在透明度低、專業性差和行政干預的問題，監管上存在口徑不一、統計資訊缺乏和管理分散等問題，無法對政府性債務進行常規的統計、監測、評估和控制，難以全面掌握政府性債務真實情況。同時，我國目前還沒有專門的機構和標準來統計地方債務。各地融資平臺越來越多樣化、隱蔽化，很多資金的來源和數量無從知曉，負債規模也就難以統計。正因為如此，這部分藏在黑箱裏的隱性債務是個未知數。

　　地方政府隱性債務包括三大類：一是地方國有企業虧損缺口。近年來國有資産管理體制改革使政府和國有企業之間的關係發生了轉變，國有企業以全部法人財産對外承擔責任成為獨立的法人實體。但國企改革中仍存在政企不分、政資不分問題，地方政府干預企業日常經營活動有增強的趨勢，國有企業整體效益和財務狀況直接影響政府性債務的形成。二是地方政府的政策性債務。如地方政府拖欠工程款項的債務、欠付墊資款未有挂賬的債務、集資形成的債務、回購(BT)融資債務、信託融資債務。三是地方政府在社會保障資金和住房公積金等方面存在的欠賬，地方金融機構的不良資産及其處置形成的債務等，這樣一來相信“地方政府最終會支援融資平臺”，以及“中央政府最終會支援地方政府”成為保證平臺債務鏈條不斷裂的最重要前提，“剛性兌付”現象也成為地方債務治理過程中的一個痼疾。

　　因此，守住監管底線，通過市場化途徑引導風險釋放，打破地方政府“剛性兌付”就成為必然。雖然在體制上，中央政府對地方政府負所有責任，但在經濟層面上，中央和地方政府之間處於由中央主導的經濟分權進程中，中央政府賦予地方政府較充分的經濟發展自主權，目前地方政府在事權上有一定的獨立的事權，所以中央政府對地方政府的債務可以不承擔全部責任，所以這具有體制性的合理性。

　　中央政府對地方債務違約“不救助”、“不兜底”，必須從體制上切斷這種信用擔保鏈條，徹底改變以往暗箱操作為特徵的債務解決方式。筆者認為，對地方政府進行信用評級的前提是切斷中央對地方政府的救助，使得地方政府擁有獨立的償債能力和信用基礎。此外，較為成熟的債務監管體制，都對債務有著透明度要求。如，美國澳大利亞等建立了較為完整的地方政府債務報告制度，地方政府必須將債務規模、舉借數、償還數、利息等資訊完整地披露給公眾。下一步需要通過完善政府隱性債務的會計核算、統計報表和審計監督，建立政府性債務規模控制及風險預警機制，定期監測評估，動態掌控政府性債務擴張節奏和風險敞口，公開政府性債務資訊，進而消除地方政府隱性債務擴張的制度性根源。

　　(作者係中國國際經濟交流中心副研究員)