●目前許多城市經營的主要模式：招商引資、土地出讓進行補償，利用土地出讓金進行城市基礎設施建設，繼續開發房地産解決資金短缺，城市建設空間範圍迅速擴張，每一任政府都在把這種模式放大。

　　●各種形式的大拆大建，各種面子工程充斥在城市建設中，各種好大喜功的新區盲目開工，各種短期行為的積累已經形成了城市基礎設施配置不合理的嚴重後患。

　　●中央管理的一些重要的資源是按照行政層級向下分配的，例如每年城鎮建設用地分配的指標，隱含著巨大的土地出讓利益，往往被截留到高等級的城市，如省會城市和地級城市。另一方面，在省以下，城市之間財政分配關係也嚴重的不平等，低等級的城市還要按照規矩，向上級城市繳納自己創造的大量財政收入。

　　2013年底召開的中央城鎮化工作會議指出，城鎮化是現代化的必由之路，是擴大內需和促進産業升級的重要抓手，國家發改委城市與小城鎮改革發展中心主任李鐵對《經濟參考報》記者表示，在當前的形勢下，城鎮化改革的動力雖然取決於公眾和社會，但是重點在於政府。過去延緩中國城鎮化健康發展的制度障礙，主要來自政府。政府得自己改革自己，在面對市場化需求時，發現自己存在的問題。

　　城鎮化發展存在五方面問題

　　《經濟參考報》：今年三月份，中央通過了《國家新型城鎮化規劃(2014-2020)》，幾天前，李克強總理召開了國務院常務會議專門研究新型城鎮化問題，這些都為今後城鎮化改革指明瞭方向。中國的城鎮化經過多年高速發展，在促進經濟發展、改善民生等方面發揮了重要作用，同時存在著諸多問題，作為多年研究城鎮化問題的權威專家，您認為，當前中國的城鎮化處於什麼水準？還存在哪些問題亟待解決？

　　李鐵：城鎮化是農村人口向城市遷移的過程。過去30多年，中國經歷了大規模、高速度的城鎮化進程。2000-2013年，我國城鎮化率從36.3%提高到53.7%，年均提高了1.3個百分點，城鎮人口由4.8億增長到7.3億，期間城鎮人口增長了2.5億，平均每年約有2千萬農村人口進城。雖然中國經濟增長從兩位數下降到目前的7%-8%之間，但是城鎮化速度減緩的幅度還不十分明顯。即使經濟增長速度下降到6%左右，每年城鎮化率仍可維持在一個百分點的增長，也就是説仍會有1600萬人以上的農民進城。這將是巨大的內需潛力。

　　快速城鎮化帶來經濟快速發展的同時，也帶來了一些問題。我認為，目前主要存在五方面問題。

　　第一、戶籍管理制度限制了人口的流動和遷徙，導致進城農民和城鎮間流動人口無法享受公共服務，城鎮化品質問題突出。中國戶籍管理制度的産生，本起因于限制城鄉人口的流動，減少計劃經濟體制下城鄉福利供給不均衡對城市帶來巨大的壓力。但是經濟增長和資源的流向，使得公共福利供給水準在城鄉之間、城市之間的差距逐步拉大。戶籍管理制度限制了外來人口在城市就業，使他們無法享受到與城鎮戶籍人口均等的公共服務，也限制了城市之間、城鄉之間以及農村之間要素的自由流動和資源的合理配置。

　　雖然統計上的城鎮化率2013年為53.7%，但戶籍人口城鎮化率僅為36%，其間有17.3個百分點的差距，涉及到2.5億農民工在城裏就業，但因沒有戶口，享受不到公共服務。同時還有7500多萬城鎮間流動人口也面臨著同樣的問題。如果加上未來20年還要增長2億多的農村進城務工就業的人口，總的外來人口數量可達到5億多。這麼多人處於“漂”的狀態，不僅僅影響到農村的現代化進程難以實現，啟動內需的目標也會成為一紙空談。

　　第二、城鄉用地不集約，徵地模式不可持續。與世界上絕大部分國家不同，中國實行的是兩種土地公有制，城鎮土地國有和農村土地集體所有。兩種土地在進入城鎮開發進程中，存在著嚴重的不平等。農村集體土地只有被低價徵用為國有用地後，才能進入城鎮開發領域，集體土地所有者拿到的只是一定的補償。由於30年的城鎮化高速增長，農村土地參與城市開發具有巨大的升值潛力，但這種升值所帶來的利益，基本上成為了城市的第二財政和企業家的利潤。

　　過去我們更多關注現行土地管理制度對農民的補償不合理，拆遷遺留問題嚴重等。而現在最主要的問題則是，依賴於土地低成本徵用的模式已經不可持續，對經濟增長和城市基礎設施資金的貢獻可能提供的將會是“負能量”。徵地成本增加只是政府面臨的問題之一，工業用地成本的補償和城市基礎設施的供給，基本是靠賣地搞房地産來實現。幾乎所有的城市政府都在沿用這種發展模式，而造成了城市空間的過度擴張，進而繼續加大基礎設施的投入成本，不得不嚴重地依賴於持續的房地産擴張。發展到一定程度，依賴於房地産發展的資金來源就會枯竭，畢竟大多數城市行政轄區內的房地産購買力是有限的。我們可以看到很多地方政府把未來多年的土地出讓‘預期’都變成了融資擔保。縱觀各種金融擔保形式，最終擔保抵押的仍然是土地。

　　目前許多城市經營的主要模式：招商引資、土地出讓進行補償，利用土地出讓金進行城市基礎設施建設，繼續開發房地産解決資金短缺，城市建設空間範圍迅速擴張，每一任政府都在把這種模式放大。空間上的擴張，帶來城鎮化的成本越來越高，因為城市的空間攤得越大，所需要的基礎設施投資就越巨大，服務業發展也會受限制。城市攤得太大，政府治理的成本就越高，還得繼續招商引資，支撐行政運轉，也還得繼續賣地開發房地産。於是財政進一步依賴土地，週而复始，惡性迴圈。然而，當房地産開發走到盡頭，政府的債務危機必然出現。而房地産業下滑，又反制了經濟的增長。

　　第三、城市治理和管理水準不高。城市的粗放型發展模式與對土地財政的過度依賴有關。但城市政府的支出行為沒有制度的約束，政績工程、形象工程和短期行為對城市資源配置帶來的後果仍然是十分嚴重。各種形式的大拆大建，各種面子工程充斥在城市建設中，各種好大喜功的新區盲目開工，各種短期行為的積累已經形成了城市基礎設施配置不合理的嚴重後患。

　　第四、服務業發展嚴重滯後。根據發達國家的城市化的經驗，城市化率達到50%以後，服務業將會出現高速增長的局面。但是我國城市化率已經達到53.7%，可是服務業佔比重才46%，和工業之比是1：1.25，低於下中等收入國家6個百分點。未來我國還有接近2億多農村人口進城，城市就業形勢也十分嚴峻。而隨著資本和技術投入水準的提高，對勞動力的替代作用將會日益現象，工業吸納就業的能力會大大降低，因此未來整個中國就業的主要渠道應該是服務業。城市的發展也需要工業遠離城市，城市的高度要素的聚集，也有利於服務業提高規模效益。可是在中國沿海發達地區，城鎮化率已經達到了60%以上，工業仍佔絕對比重，而且地方制定的發展戰略，仍然強調工業的一家獨大。産業結構調整的滯後，既有發展模式的原因，也有觀念上認識不足，同時也存在著制度上的約束。

　　第五、城市的等級化管理決定了公共資源的分配流向，資源配置效率太低。中國的城市既管理城市主城區，同時也管轄下轄的城鎮，還包括管理轄區所有的農村。中央管理的一些重要的資源是按照行政層級向下分配的，例如每年城鎮建設用地分配的指標，隱含著巨大的土地出讓利益，往往被截留到高等級的城市，如省會城市和地級城市。另一方面，在省以下，城市之間財政分配關係也嚴重的不平等，低等級的城市還要按照規矩，向上級城市繳納自己創造的大量財政收入。而行政管理的審批權，也在一定程度上決定著上下級城市之間資源的流向。由於行政體制導致的資源分配的不均衡，使得城市間的公共服務水準差距逐漸在拉大。

　　行政主導的城市發展模式，最大的問題就是對資源的浪費。由於決策體制和公共資源配置機制沒有約束，城市的管理者權力過大，行政手段調動的資源來的太容易，花的也就越痛快。近些年提出的經營城市的理念，實際上是賣地滿足對資源支配權力的慾望，導致城市成本過高。

　　傳統城鎮化發展模式不可持續

　　《經濟參考報》：通過您的介紹，可以清楚看到城鎮化發展過程中的好多問題都與政府直接干預有關。這種由行政力量主導的城市發展模式在推動城鎮化過程中發揮了重要作用。但是，當經濟增長進入換擋期後，一些長期潛藏的問題慢慢會浮出水面，您認為，未來將有哪些挑戰？

　　李鐵：研究中國的城鎮化發展規律，一定注意經濟增長的過程當中有兩個不可忽視的利益主體，追求資本積累的企業家和追求財政利益增長的政府，這是兩個推動中國經濟增長的動力。三十年高速的城鎮化增長，中國獨特的體制條件，政府和市場的雙重推動，發揮了至關重要的作用。但是凡事皆有利弊。過去的城鎮化增長模式的後果，開始面臨著嚴峻的挑戰。

　　首先是成本的上升，使得原有的發展模式難以為繼。勞動力成本發生了變化，工資成本已經大大高出東南亞和南亞國家。土地徵用面臨著比較大的問題。過去土地徵用可以無償或者低補償，但是現在隨著城市房地産發展，一部分農民可以獲得高收益，未來如果再想獲取低價土地已經成為城市政府徵用土地的巨大社會負擔。環境的問題也越來越突出，因環境問題引發的城市群體性事件，已經使得很多城市對重化工業採取了排斥的態度。

　　其次是通過城鎮化的改革啟動消費的預期難以實現。從近些年各地對於戶籍改革觀望的形勢看，城市之間、區域之間、城鄉之間的利益鴻溝越來越大，公共服務的差距已經固化了本地人口和外來人口的利益關係。已經在財政問題上雪上加霜的各級城鎮政府，缺少了賣地帶來的預期性收入，更不願意把有限的公共資源放開給大量的外來人口。

　　再次是如何發揮城鎮化進程中市場主體的活力。傳統的政府推動雖然低成本的調動了資源，但也帶來了大量的負面作用。資源配置效率的低下，權錢交易衍生的嚴重腐敗，沉澱在外來人口和農村的要素活力不能有效地發揮，中小城市發展的潛力被大大壓抑，民資外資在城市基礎設施領域的投資運營被嚴重的遏制等等。在傳統的城鎮化發展模式已經走到盡頭時，新的城鎮化發展機制如果不及時生長並對傳統進行替代，很可能推動城鎮化健康發展的大好時機被延誤殆盡。

　　新型城鎮化關鍵是人的城鎮化

　　《經濟參考報》：您剛剛提到了，當前中國城鎮化轉型過程中存在著系列問題，諸如，戶籍制度、土地制度、投融資制度等等，每個問題都不是小問題，要想解決必須整體推進，統籌部署，做好頂層設計，您認為，新型城鎮化改革需要從哪些方面入手？

　　李鐵：真正要破解城鎮化的制度問題，以人為本是一個很重要的前提。十八屆三中全會提出要在戶籍管理制度、土地管理制度、投融資管理體系以及行政管理體系上進行改革，但怎麼改確確實實是很嚴峻的挑戰。

　　戶籍管理制度改革是城鎮化繞不過去的“坎”，也是當前有限的在既定利益格局下向大眾釋放利好的機會。改革戶籍管理制度的難點除了面臨城鎮戶籍居民既有福利結構的挑戰，也要面臨一批政府管理者和城鎮精英的話語權挑戰。中央已經明確了城鎮化改革以人為本的基本思路，關鍵在於如何落實。

　　我們現在走的還是特大城市、大城市、中等城市、中小城市、小城鎮這幾個路子。但是這裡有很多問題沒有界定清楚。首先是提出特大城市控制人口的時候，沒有界定主城區和轄區，這個是未來要認真研究的一件事，因為特大城市下面，比如北京下面有100多個建制鎮，還有區縣，都有足夠的人口接納能力。其次是中小城市，包括建制鎮，有些外來人口占的比重已經很大了，這些改革如果按照現有的方式去做，恐怕非常難落實。

　　戶改要重視中國的國情，不能一次性全部放開，很多城市都受不了。比如，深圳的外來人口占城市人口的四倍，如果一下子全部放開，城市的治理和管理能力會受到很大影響。北京外來人口800多萬，上海900多萬，如果一次性放開肯定不現實，所以中央提出要穩步推進、循序漸進。有些人的戶口是完全可以解決的，比如在城市裏生活了十幾年的人，這説明城市對他的就業崗位有長期的需求，讓這些人積分落戶，實際上是延緩他的落戶年限，像香港規定七年就業期，不分工種一次性解決長期居留。

　　很多城市制定積分制的政策，希望通過穩步有序的方式解決外來人口落戶的問題，但標準過於苛刻。穩步有序不能當做一種限制條件。比如深圳1200百多萬外來人口，如果本地人才不到300萬，一年只解決萬八千個，那中央提出的目標是不可能實現的，所以在實行積分制度的時候既要考慮到實際條件，又要提供比較大的空間。所以所謂的有序也要有力度，沒有力度，那麼積分制還是橫亙在本地和外來人口之間的鴻溝。

　　當前，很多管理者對這個問題的認識是有偏差的，這不僅表現在排斥外來人口上，對城市人口的結構也沒有一個很好的分析，總認為我是精英，所以把積分都落在精英上，可是卻忘記了服務人員的跟進，這種結構的偏差一定會需要人來繼續補充，大量的短期行為會使服務水準嚴重下降。我們可以看到，很多流動人口，由於就業的短期性，技能得不到提高，使我們在專業技術服務人員方面出現了大量短缺，使我們城市的軟環境和生活品質嚴重下降。從事服務業的技能提高是經過幾十年的，在國外很多國家也是如此，我們在考慮人口結構的時候也要考慮到這些需求，你讓他變成城市的一份子，就能改善城市軟環境和城市品質，這是很重要的一個關鍵。所謂的積分制不能成為一個坎，而應該是一個過渡，應該是利用積分制改善城市人口結構，增加公共服務和社會市場化服務的水準，這是核心。

　　發揮集體用地作用降低土地成本

　　《經濟參考報》：地方債務發展趨勢不可遏制，地方對這個問題沒有充分的理解，只是感到壓力，任這種方式再繼續蔓延下去的話，恐怕這個地方債務膨脹，包括房地産泡沫會對經濟帶來嚴重的損失。怎麼能遏制？怎麼樣來降低土地發展成本？

　　李鐵：調整這個制度，從土地指標，計劃方式上，從土地的利用上和所有權，以及城鄉同權上還有很大空間可以利用。可以通過土地管理制度改革，發揮集體建設用地的作用，把工業招商引資的發展權交給農村的集體經濟組織，在集體建設用地上發展工業，城市政府就可以大大減少開發成本，也減少徵地拆遷引發的社會矛盾。

　　從國際發展規律來看，城市發展到一定程度的時候，工業要遠離城市，落戶到遠郊區。現在政府推動的工業化模式，需要承擔極高的社會成本。如果把開發權交還給農村集體經濟組織，他們就能直接和企業談判，政府只要通過規劃對用地性質以及環保等問題作出明確的規定和限制即可，把自己從直接參與招商、徵地拆遷的困境中解脫出來。而土地是農民自己開發，所以農民就不會浪費，不會像某些政府一樣，把大量閒置面積搞大馬路、園區景觀工程，或者以便宜的價格給開發商或工業企業，而是用最小的土地空間來實現最大的招商引資收益。

　　今天，當拆遷難度越來越大，工業用地對於地方政府已經是嚴重的雞肋，食之無味，棄之不捨。如果把這塊利益釋放出來交給遠郊區的農村集體經濟組織，政府再加以規劃約束，就可以減輕政府很大一塊負擔。那麼這種低成本工業發展狀態至少還可以維持10年-20年。

　　實際上，現在全國一些地區有一些在集體建設用地上，由農民開發的工業園區，管理得非常好，資源配置極其合理，這些工業園區成本很低，不用拆遷，也不用補償，可以很好地推動當地的工業發展。如果在農村集體建設用地上發展工業園區的模式得到推廣，就可以繼續向工業發展提供低成本空間。

　　給予中小城市更多管理權和發展機會

　　《經濟參考報》：如您所説，在國際上，城市的發展是一種市場機制，城市之間可以獲得平等的發展機會。中國的城市是一個行政區，是有等級的，上級管理下級，下級的中小城市活力不足，對此應該如何改革？

　　李鐵：在中國各種資源隨著行政級別向上走，雖然分稅制到省和地級市，但省以下的縣鎮和上級政府之間的關係，還存在著包乾和財政上繳體制，甚至土地出讓的收益也要上交。中央計劃分配中最有價值的土地指標大量被高等級城市截留。隨著不同等級的城市獲取資源的能力不同，也導致了城市間、城鎮間資源配置和公共服務水準差別拉大。

　　過去我調查過很多中小城市，有很多小城市非常有活力，但行政權力被剝奪，資源被拿走。所以，容納外來人口的能力大大喪失。我想必須要進行行政區劃管理體制改革，給這些中小城市更多的活力，能迅速的增長成大城市和特大城市。在平等條件下競爭，人口流動的空間流向就會更合理。我國有很多特大鎮，這些特大鎮改革往哪走，中央已經做了宏觀戰略部署。

　　推進城鎮行政管理體制改革，充分發揮市場在資源配置中的基礎性作用，逐步改變依照城鎮行政等級配置公共資源要素的管理體制，賦予中小城市更多的管理許可權和發展機會。

　　要加快推動設市的改革。1997年以後設立縣級市的工作就停了，最近又有所放鬆。國家城鎮化規劃頒布以後，設市政策有了相應的調整，這個調整意味著達到一定人口規模的鎮就可以直接設市。設市涉及到行政管理問題，機構和人員編制等問題，在這方面，浙江做出了很好的探索。過去認為特大鎮進行改革是不是要解決相應的機構和編制問題？我們認為情況未必是這樣，這種“小政府大社會”“小馬拉大車”，應是未來縣以下行政機構改革的重要方向。這麼少的人員管理這麼龐大的規模，這麼多的經濟總量、企業、外來人口，不但沒有給國家增加負擔，而且上交了大量的財政，提高了管理效率，雖然存在一些問題，但是其中的重要經驗值得認真總結。如果這種制度性的問題得到破解，將來一些特大鎮設市的障礙將逐漸化解。中小城市的數量遠遠多於大城市，如果把更多的機會和發展權釋放給這些城市，既符合未來城鎮化改革中增強中小城市活力的方向，也會給這些城市的居民帶來更多的福祉。

　　用市場化方式化解融資難題

　　《經濟參考報》：投融資的問題是現在地方政府面臨最大的問題之一，中央政府也特別想破解這個難題，您有何解決的對策？

　　李鐵：當前主要是兩個問題。第一是缺錢，第二是對土地財政的過度依賴。缺錢可以想出各種各樣的融資形式，但無論債務、債券、銀行等等，總得要還。現在普遍的現象就是拿未來的土地出讓來解決眼前的問題，造成城市空間不斷擴大，需要通過房地産開發來補，補到最後會有各方面問題，土地一旦擴張了以後，整個城市的發展模式就會發生變化。

　　我們在研究融資創新過程當中，不僅想解決錢怎麼來，還要解決錢怎麼還。很多人包括在城鎮化規劃中也提出，是不是民資、外資可以進入城市基本設施投資領域？那就和政府原有的、國有的壟斷基礎設施投資運營體制發生衝突，那麼他以什麼樣的形式去進行交換，以什麼樣的形式改變他的股權結構？是不是會動了政府利益？城市長期形成的福利體制中，包括基礎設施價格的福利，現在全國水價、電價都還有強大的福利成本。想要民資和外資企業進入城市的基礎設施領域，進入地鐵投資、公路投資，包括城市基礎設施運營和管理，可是在現行體制下，進來只是一方面，更重要的是進來了能不能解決生存問題。過去為了保穩定，增加福利，政府通過補貼的方式導致了基礎設施的低價格，例如像地鐵價格，北京是世界最便宜的。華北地區極其稀缺的水資源，用水價格相當於歐洲的六分之一。如此稀缺的資源，價格失真，通過政府補貼來實現。這是整個融資創新面臨的第一個難題。改革不是所有主體的利益都能保證的，否則改革根本進行不下去，價格改革就是如此，必須動這個價格體制，才可能有外資進來，獲得經營的利潤。

　　很多改革的內容，都來自於發展改革試點的實踐經驗。這些年，雖然試點政策不多，但是在試點過程中發生的事情，所存在的種種體制性的矛盾，或者在城市發展進程中出現的一些偏差，都已經作為經驗和教訓總結出來，成為政策制定的背景。未來的城鎮化，也要利用試點推進改革。在當前的形勢下，改革的動力雖然取決於公眾和社會，但是重點在於政府。因為所謂的改革要取決於政府的決心。畢竟過去延緩中國城鎮化健康發展的制度障礙，都來自政府。政府得自己改革自己，在面對市場化需求時，發現自己存在種種問題。政府的改革力度有多大，取決於政府對問題的認識有多深刻。