李鐵：從小城鎮到城鎮化戰略，我親歷的改革政策制定過程

　　編者按：

　　2018年，是我國改革開放40週年。40年來，改革開放，春風化雨，改變了中國，影響並惠及了世界，這40年是中華民族偉大復興史上濃墨重彩的40年。

　　面對這個舉世矚目、影響深遠的偉大實踐，中國網財經聯袂今日頭條共同邀請中國著名企業家共同致敬這個偉大時代。

　　這一期我們邀請到了國家發展改革委員會城市和小城鎮改革發展中心原主任李鐵，看看他對改革開放有哪些見解。

作者：李鐵

　　自中共十六大以來,城鎮化發展被視為中國經濟發展和建設的重要戰略。1992年初小城鎮發展理念的提出，揭開了小城鎮研究和城鎮化進程進入政策領域的序幕。1995年國家體改委等11部委聯合頒布《小城鎮綜合改革試點指導意見》，確定了從減少農民才能富裕農民的途徑，來解決農村發展深層次矛盾的主要思路。1998年和2003年中共中央和國務院以及國務院辦公廳兩個重要文件先後出臺，標誌著縣級以下戶籍管理制度改革、農民工進城享受城鎮居民同等待遇等長期懸而未決的遺留問題開始得到解決。2012年城鎮化“真正進入中央政策的主渠道”，翻開了中國城鎮化進程的新篇章。

　　初提小城鎮發展

　　1992年，杜潤生與中國國土經濟學會在新華社組織召開了一個關於小城鎮發展的座談會。座談會上提出並討論了小城鎮發展的問題：比如是不是應該走農村城鎮化的道路來解決農村問題？中國的小城鎮發展是不是應該有其獨特的發展路徑？當時國務院有關部門如國家計委、住建部等都派代表參加了這個座談會。我作為國家體改委農村司的官員也參加了這個會議。可以説，這次座談會非常重要，促進了國家體改委在農村工作研究上的思路轉變。因為當時的國家體改委更多的還是注重宏觀層面上的經濟體制改革，例如國企改革、城市綜合改革、流通體制改革等。對於農村的關注度明顯不夠，涉及到城鄉關係重大制度問題等仍是研究和政策制定的禁區，如戶籍管理體制的改革。當時的國務院領導同志認為，戶籍管理體制改革會影響到大量的農村人口進入城市，擔心引發兩個問題，一是農産品供應是否能夠保障供給，會不會影響農業的發展；另一個是害怕農村搞小城鎮會到處蓋房子，侵佔耕地。已經出現的“村村點火、處處冒煙”對農業也産生了一些所謂的負面影響。當時的小城鎮發展確實已經形成了一定的規模。因為80年代鄉鎮企業在沿海發達省份所佔工業比重都是“七分天下”，比如廣東、浙江、福建、山東，還有江蘇，這五個省70%的産值是在縣以下創造的。由於鄉鎮企業的發展，農民可以帶口糧進鎮，促進了小城鎮的發展。鄉鎮企業帶動小城鎮發展已經成為當時中國農村城鎮化非常重要的特色。現在到廣東、浙江、江蘇看到的大多數特色小城鎮，基本都是那時候奠定的基礎。

　　所以1992年提出小城鎮發展問題的時候，國家各部委都非常重視，體改委牽頭報了課題，國家計委、財政部、民政部也都紛紛申報了課題。1993年，在農村司領導的支援下，我向當時的國家體改委馬凱副主任報了六個課題，包括土地、稅費改革、農産品流通、小城鎮等課題，結果他就在小城鎮課題上畫了一個圈兒。之後，在馬凱副主任的支援並親自協調下，推動了以國家體改委為主導的小城鎮綜合改革工作。

　　在這之前我們對城鎮化問題是回避的。為什麼呢？

　　第一，因為解放後幾十年，我們對農産品的供給和輕工業産品的供給問題始終有一種擔憂，一旦城鎮化發展快了，農民大量進城，怎麼解決他們的就業、物資供應以及糧食等方面的需求？這個問題長時間困擾著我們高層決策系統。所以即使上個世紀八十年代改革開放取得很大成功，但當時的農産品供給還是有波動。從決策層面對中國的城市到底能容納多少人口，農産品能不能保證極大的豐富供應，心裏一直沒底。所以對城鎮化問題就有一點擔心。

　　第二，農民進城以後，農民會對城市帶來什麼樣的變化，會不會成為城市的負擔？城市的公共服務和基礎設施能否容納得了更多的進城人口，例如醫療和教育資源是否充足等，這也是決策層面擔憂的問題。

　　第三，雖然我們整個工業發展的速度夠快，但如果我們把有限的財政大量用到城市建設方面的話，會不會可能導致投資的浪費？所以在這種思想的影響下，上個世紀八十年代、九十年代初期，中央政府對城鎮化問題一直是回避的。

　　國家體改委等11部委聯合頒布《小城鎮綜合改革試點指導意見》

　　1995年，在當時的國家體改委副主任馬凱的協調推動下，我們聯合國家計委、財政部、國家科委、住建部等11個國務院有關部委，頒布了《小城鎮綜合改革試點指導意見》，這個文件是針對當時農村經濟發展的形勢，怎樣深化農村改革，推進城鎮化而提出的。我記得當年馬凱同志在主持討論小城鎮問題的時候提出了“減少農民才能富裕農民”的觀點，這也是當時國家體改委推進小城鎮發展非常重要的出發點。當時我們城鎮化率很低，只有26%，全國12億人口，如果70%-80%的人都在農村，每人平均一畝多地，怎麼能增加農民收入，更不用説改善農村的生活狀況？一畝多地種糧食，年收入500多塊錢，一戶平均五、六畝地，年收入才幾千塊錢，無法解決農民致富，更談不上促進農村的發展。根據全國各地鄉鎮企業帶動小城鎮發展的現狀，馬凱同志提出，只有把農民從土地上徹底轉移出去，才能從根本上解決農村的發展問題。

　　減少農民，增加農村每人平均佔有資源的供給。如果城鎮化率提高到50%，農民減少一半，每人平均耕地就會增加一倍，農民在農業上的收入必然會增加。

　　增加對農産品的商品需求。農民都進城了，農民就會加大對農産品商品化的需求。90年代農産品的商品率很低，只有20%左右，商品率低導致農産品價格也低，對城市的供應也會受到限制。農産品供給結構單一，品質也上不去。如果使農民轉移到城鎮，加大城鎮化比重，改變城鄉人口結構，就會使農産品商品化速度大幅提高，農産品供給結構將發生深層次改變，刺激農業種植業的多樣化，豐富農産品的供給形式，農産品價格也會提高。同時因為農村每人平均佔有資源增加了，農民的收入也會增加。

　　促進城鄉的人口流動。最重要的是解決農村非農就業人口的去向問題。當初提出小城鎮問題，也是針對中國的現實來考慮，農民進城是進入大城市還是到小城鎮。當時的大城市對戶籍制度管得很嚴，不僅限制農村人口，也限制城市間的人口流動。農民不可能大規模進入大城市。我們測算了一下，當時五萬個鄉鎮，如果一個鄉鎮解決一萬人的居住問題，就解決了五億農民的居住問題。所以提出通過建設小城鎮，吸引大量低收入、低教育素質的農民進入，發展中、小企業、鄉鎮企業，這是當時比較符合現實的通過小城鎮發展為中小城市進而推進城鎮化的一條思路。

　　在城鄉矛盾並不是特別突出的小城鎮推進城鎮化，改革的風險較小。雖然提出了農村城鎮化道路，但這個問題在政策上是一個限制非常嚴格的禁區，誰也不敢提城鎮化，“戶改[1]”、“土改[2]”都是禁區。所以我們不好把它上升到各級城市政策層面。但在小城鎮問題上可能容易鬆動，原因有幾個方面：首先，對大城市利益觸動有限。城市的農産品和輕工業品的供應還沒有明確的保障，戶籍人口有很多福利。如果農民進入特大城市和中心城市，可能會在整個社會穩定和利益結構上産生一些矛盾，但是選擇小城鎮就避免了這些問題。其次，農民進入小城鎮後，實際上和周邊的農村還有天然的聯繫。這裡是政府行政管理的薄弱環節，也是最容易取得政策突破的地方。特別是戶籍制度改革，在小城鎮率先進行改革，不會産生較大的利益衝突，也不會影響到社會的穩定。總結以往的改革經驗，尋找體制上比較薄弱的環節進行突破，是我們抓住小城鎮牛鼻子進行城鎮化改革的初衷。

　　1995年國家體改委等11個部委制定的《小城鎮綜合改革試點指導意見》，確實在這方面取得了根本性突破，大概有以下幾個方面：

　　1、第一次提出了戶籍管理制度改革，力爭在這些小城鎮試點，率先進行戶籍制度改革。當然這事兒在高層還有不同意見，但是在小城鎮進行改革，至少在試點層面上可以放開。

　　2、在土地管理制度上進行改革，主要是提出了以地生財，由此而引發的土地財政至少影響了中國二十多年。1995年我們選擇的以地生財試點是湖南瀏陽的大瑤鎮。因為小城鎮建設沒有資金來源。經與原國家土地管理局商量和協調，在大瑤鎮進行試點所實行的政策是：小城鎮可以通過集體建設用地的出讓，用於解決城鎮基礎設施建設資金投入問題。到1996年又在安徽蕪湖大橋鎮進行了以地生財改革試點。在這兩個鎮試點的基礎上，逐步推進到所有大中城市。到目前土地財政已經成為各級城鎮政府基礎設施建設最重要的資金來源。

　　第三，行政管理體制改革。當時我們提出能不能給小城鎮放權？我們研究了中國的城市管理體制，它是等級化的管理體制，管理許可權自上而下縮減。涉及小城鎮管理體制的問題出現在哪呢？就是上級政府把當年鄉鎮企業所創造的大量稅收大多集中到縣以上的城市去了。從80年代縣改市、地改市以後，管理體制的等級化越來越強，在鄉鎮企業基礎上發展的小城鎮，資源逐漸上移，後果就是縣級市、地級市發展很快，縣以下的小城鎮雖然有活力但是財政資源不足。許多特大鎮創造的稅收可以佔全縣的半壁江山，但是能留在鎮一級用於小城鎮建設的卻微乎其微，這是小城鎮發展非常滯後的重要原因。

　　在這種背景下，我們提出小城鎮改革就是要針對這些最有活力的特大鎮或者經濟發展強鎮，要“還權于鎮”。舉個例子，當年浙江的一些鎮，都是十來萬人口，財政收入十幾個億，甚至超過了某些北方的地級市。如果能緩解小城鎮財政資金的壓力，給小城鎮放權，激發小城鎮的活力，對推進農村城鎮化、農村人口轉移，促進中小城市發展，帶動整個中國經濟的發展具有很大的價值。當時我們在全國選擇了57個試點鎮，進行了涉及戶籍、土地、特別是行政管理體制中的機構設置等方面的改革。比如建立鎮一級財政金庫，在鎮一級建立公安分局，規劃局等等。我們要求上級地方政府在行政上進行配套，試點進展較好的鎮，一把手建議提拔為縣一級，有利於協調縣級各部門的關係。在一些省份，這些小城鎮試點的改革都得到了省級政府的支援。例如浙江省專門派省長助理下到溫州的龍港鎮，負責落實小城鎮的改革試點政策。例如財政超收返還，土地出讓收入全留給小城鎮使用，也在鎮上設立了金庫，而且相應地進行了機構改革。但是實施大概三年以後，因為影響到上級縣級政府的利益，當初提出的這些政策以三年試驗期滿為理由，大多都退回去了。雖然在這些小城鎮進行了試點改革的探索，但是也為後來中央出臺的一系列政策積累了經驗，併為之後的中央國務院關於小城鎮發展的文件出臺，特別是為將近二十年後制定中國的新型城鎮化政策奠定了非常好的實踐基礎。

　　兩個重要文件的出臺[3]

　　1995至1998年，關於城鎮化的認識發生了變化。

　　第一件事情是1996年的亞洲經濟危機，對中國經濟産生了衝擊，尤其在投資和外貿出口方面産生了非常大的影響。在這時候宏觀政策研究領域提出的問題就是怎樣拉動內需。我們提出了研究報告，重點就是城鎮化可以拉動內需，帶動消費增長。這影響到在上個世紀九十年代後期中央領導同志對城鎮化的問題上有了新的認識。

　　第二件事情是1998年長江發洪水，需要解決移民問題。時任國務院總理朱鎔基去長江考察，提出在湖北、安徽等長江流域受災較重的省份可以推行“移民建鎮”。“移民建鎮”就是把移民資金集中起來用於建設小城鎮，讓受到洪水影響的災區農民去那裏生活。當時實施的效果還不錯，小城鎮建的很漂亮，災民進去很高興，災區災民問題得到了有效安置，回避了原來在農村由於土地佔用造成的矛盾。“移民建鎮”的提出，標誌著決策層首次在小城鎮問題上有所鬆動。1998年黨的十五屆三中全會公報上第一次提出了“小城鎮大戰略”，把我們這些年關於小城鎮的研究成果寫入了黨中央全會公報上，直接影響到了未來全國城鎮化進程，城鎮化改革從“小城鎮，大戰略”中開始逐步突破。

　　1998年國家體改委也由於機構改革發生了變化。國家體改委與國務院特區辦合併成立國務院體改辦，原來的16個司、局變成6個司、局，農村司被撤銷了，成立了小城鎮改革發展中心。我從主持農村司工作的副司長轉成了小城鎮改革發展中心主任，組建了一個團隊，專門從事小城鎮、農村政策和城鎮化政策研究，並繼續推動小城鎮綜合改革試點工作。

　　1998年黨的十五屆三中全會提出小城鎮大戰略之後，按照中央領導要求，當時國務院副秘書長馬凱和中財辦副主任段應碧把起草《中共中央國務院關於促進小城鎮健康發展的若干意見》(以下簡稱《意見》)的任務交給了國務院體改辦。當時在國務院體改辦副主任邵秉仁的牽頭協調下，包括中財辦陳錫文同志在內的很多領導同志都參與了這個文件的討論和起草。國務院體改辦則由我們小城鎮改革發展中心和産業司來負責具體協調和文件的起草工作。經過一年的充分醞釀和討論以及起草工作，《意見》最後以中共中央國務院2000年11號文件的名義頒發了。從1995年，我們在馬凱同志領導下，頂著壓力協調出臺的國務院11個部委的文件，到2000年中共中央國務院的文件頒布，這其中最重要的意義就是馬凱同志所説的，改革的事情認準了就要幹，就要堅持。

　　《意見》裏提出的很多改革措施，雖然在當時的認識上還有較大的分歧，還要與相關部門協調之後有妥協。但是對後來的涉及城鎮化改革政策的制定都産生了積極的影響並有著明顯的效果。比如《意見》裏明確提出縣級市以下進行戶籍管理制度改革，放開農民進城的戶口管理制度限制。公安部根據《意見》，在2001年制定了《公安部戶籍管理制度改革的試點指導意見》。一年多的時間裏，大概有一千多萬農民由農村戶口轉成了城鎮戶口。

　　此外，《意見》中還提出了投資體制改革，允許民資、外資參與城鎮基礎設施建設，這在之前也是嚴格禁止的。所以這個文件發了以後，經貿委、商務部之前的一些政策就相應取消了。所以説《意見》影響是很大的，可以説是中國城鎮化歷史上最重要的一個文件。

　　在關於小城鎮的文件頒發之後，我們同時起草了另一個重要的研究報告，“小城鎮發展與城鎮化進程”。這是由國務院體改辦向中央政治局常委直接就城鎮化問題提出第一個重要報告。當時由中財辦委託國務院體改辦起草的。國務院體改辦又把起草這個報告的任務交給了小城鎮改革發展中心和産業司。報告起草之後，由原國務院體改辦副主任邵秉仁向中央政治局常委進行了彙報。由於在中央領導層面對城鎮化問題認識上取得了共識，黨的十六大第一次把城鎮化問題寫進了報告中，那一段的標題是繁榮農村經濟，加快城鎮化進程。把城鎮化問題和農村經濟繁榮、發展和農村改革連在一起。

　　隨著時間的演變，我們的認識也在逐漸深化。當我們合併到國家發改委之後，我們感覺到，從農村的角度去談小城鎮，實際上對政策作用的影響有限。因為從中國城鎮的管理體制上看，小城鎮是最低一級政府，農村、農業以及農民的這三農問題雖然一直得到重視，但在地方政府的層面上，特別是中國行政管理體制的特點，上級城市管理下級城鎮，城市管理農村。只有從城市發展的角度去談城鎮化問題，談農民進城給城市帶來的活力問題，從城市的公共服務和市場化服務問題出發，才有可能得到城市政府的支援。從這個角度出發，考慮到我們的決策系統更多地偏重於城市，忽略了下級城鎮和農村。所以我們後來也在逐步調整關於城鎮化政策的研究角度，深入到城市的視角看待城鎮化問題，看待農民進城問題。

　　我們直接參與甚至是牽頭起草的另一個文件是關於農民工的。這個文件也是在2002年初按照時任國務院總理溫家寶同志的指示精神，馬凱同志和段應碧同志把任務交給了國務院體改辦。，當時的國務院體改辦主任王岐山和副主任邵秉仁直接把這個文件的起草工作交辦給小城鎮改革發展中心，經過一年的時間，最終形成2003年國務院辦公廳1號文件——《國務院辦公廳關於做好農民進城務工就業管理和服務工作的通知》。這個文件對中國整個城鎮化的進程來説，又是一個里程碑式的文件。這個文件裏面明確提出了農民工在城市中應該享受和城裏人同等的公共服務待遇，而且很多歷史遺留的關於對農民工包括所有外來人口受歧視的問題在這個文件裏基本都得到解決：

　　第一，採取一系列措施，確保農民工的工資不被拖欠。

　　第二，取消各種收費。當時收費問題很突出，農民工進城打工要交很多費，辦暫住證要交費，辦勞務證要交費，上學要收費，計劃生育要交費等等，我們在起草文件的時候，把所有有關的收費項目全部取消了。

　　第三，徹底取消對外來人口的強制遣返。從1949年以後強制遣返盲流的政策一直執行到2003年，成了一個頑政。這次我們不僅僅取消了強制遣返，而且把所有的遣返站，全部轉變為農民工的服務救助站。這項政策對於進城務工就業的農民來説十分重要，在城市打工就業，再也不用擔心隨時被抓隨時被遣返了。

　　第四，打工子女免費享受義務教育。

　　第五，完善社保繳費，農村戶口享受和城市戶口同等的待遇。那時候農民工的社保繳納率不到10%，文件頒發之後，社保繳納率有了提高。到2013年，農民工的社保繳納率平均達到了20%。

　　此外，這個文件還提出了對農民工進行各類培訓，提高農民工素質。

　　我們起草的這個文件在城鎮化歷史上，應該説具有劃時代意義，為農民工在城市的就業和服務以及發展奠定了非常重要的基礎。很多社會輿論認為，這個文件的出臺是因為廣州大學生孫志剛被聯防隊員打死，幾個博士生上書才導致國務院政策的改變。其實我們準備這個文件的時候，是在這個事件發生的一年前。文件出臺與這個事件時間吻合，其實就是巧合。一年的時間所有的相關政策要跟有關部門反覆協調。例如取消收費問題，就涉及到很多部門，並涉及到部門利益。最後還要經過國務院常務會討論，並經過中央政治局通過才能下發。而且當時關於農民工進城務工就業等問題，在高層還是有些意見分歧。最初準備的是按照中央國務院文件的形式頒發。到後來之所以變成國務院辦公廳文件，是擔心正面臨換屆，希望及早頒發文件，使完善農民工服務和管理的政策得到及早落實。

　　推動新型城鎮化

　　2003年以後，國務院機構改革之後，國務院體改辦被撤銷併入國家發改委。在進入國家發改委初始的這5年時間，我們做的最重要的兩項工作就是：一是繼續堅持推進小城鎮綜合改革試點工作；二是按照時任國家發改委主任馬凱同志的要求推進了城鎮國有建設用地和農村集體建設用地增減掛鉤政策的實施。

　　城鎮化真正進入中央政策的主渠道是在2012年，當年中央提出“通過新型城鎮化拉動內需”。我們全程參與了推動新型城鎮化發展的過程，例如城鎮化規劃的起草和編制，改革思路的提出以及後來的試點指導和相關的國際合作。我們在時任國家發改委副主任徐憲平的領導下配合國家發改委規劃司全程參與新型城鎮化政策的制定過程。相對於過去幾十年的進展，戶籍管理制度改革已經在中西部地區和三四線城市取得了較大的進展。我們在中部地區省份調查的時候，當地政府介紹，現在不是讓不讓農民進城的問題，而是農民想不想進城落戶的問題。當然，在人口流入地區和超大城市對戶籍的管理反而更加嚴格了。所以，全面放開戶籍管理已經涉及到更深層次的利益結構調整。土地管理制度改革的進展還是比較緩慢，目前已有的政策是“增減掛鉤”的政策繼續延伸，在個別試點或者城市也進行了集體建設用地入市的探索，目前還是停留在試驗階段。從2012年開始推進的新型城鎮化政策通過規劃的形式頒布，雖然涉及到的政策內容很多，但是貫徹落實還是存在著較大的問題。

　　縱觀改革開放四十年，中國的城鎮有了明顯的變化。比如北京從1000多萬人口到2000多萬人口，城鎮化率從17%到現在的58.53%，城鎮人口凈增加了3億多。城市也發生了巨大的變化，千萬人口以上的城市超過6個，設市城市658個，城區人口5萬以上的各類較大規模的城鎮1500多個。這就是城鎮化實質性的進展。但是按照理想化的要求，戶籍人口城鎮化率與常住人口城鎮化率還有16個百分點的差距，城鄉要素流通的市場還沒有完全被打開，土地管理制度改革和城鎮行政管理體制改革進展舉步維艱，城市自身發展過度依賴土地財政和房地産，還沒有實現真正的實體經濟轉型。在人口流入地區的各級城鎮距離真正解決農民長期居住和公共服務的均等化問題，達到拉動內需、促進公平、提高資源配置效率這三個總的目標，還有比較大的差距。

　　透過今天城鎮化的進程，可以看到我們當年在其中的心血和付出。曾經國家體改委主要的改革內容是：國企改革、城市綜合改革、金融、社保、財政體制改革等等。在很多方面都取得了較大的進展。可是涉及城鎮化的改革，涉及到城鄉要素流通的改革，涉及到一些農村領域的改革，也是發端于國家體改委，最終也成為中央的重要戰略決策。

　　未來中國涉及全體國民福祉的改革戰略之一應該是城鎮化，城鎮化可以激活農村的改革，徹底地通過減少農民富裕農民而使三農問題從根本上得到解決。城鎮化可以拉動內需，促進宏觀經濟增長，改善人民生活水準。城鎮化在當前資訊産業、網際網路、人工智慧的技術變革影響下，又增加了創新和智慧的內容。而基於科技發生的變革和共用模式的創新，也在另一個層面上自動地推進了社會的變革。我們生活在城市中，作為一個城市居民關注著城市的發展。作為一個曾經致力於推動城鎮化進程的政府官員，儘自己所能在一些方面取得了進展。作為長期從事改革，從中央農村政策研究室和國務院農村發展研究中心以及短暫的國務院發展中心農村部，後來在國家體改委工作期間，在領導的支援下，從農村改革的各方面研究開始，逐漸開闢了從小城鎮到城鎮化的研究方向。現在作為一個學者，還在繼續著與城鎮化有關的各方面的研究。

　　現在在中美貿易關係影響下，我們的經濟發展又面臨著嚴峻的挑戰。尋找新的方法，如何深化改革，還有很多問題需要解決。城鎮化的道路依然漫長，並非短時間難以實現。所以我們的工作仍任重而道遠。

　　[1] 戶籍制度改革

　　[2] 土地制度改革

　　[3] 中共中央國務院2000年1號文件《中共中央國務院關於促進小城鎮健康發展的若干意見》、國務院辦公廳2003年1號文件《國務院辦公廳關於做好農民進城務工就業管理和服務工作的通知》