「2021年兩會」全國人大代表、人民銀行南京分行行長郭新明：建議修訂《企業破産法》增設“金融機構破産”專章

　　中國網財經3月5日訊(見習記者 王金瑞) 2021年全國兩會如期舉行。中國網財經記者了解到，全國人大代表、人民銀行南京分行行長郭新明帶來了一份關於修訂《企業破産法》增設“金融機構破産”專章的建議。

　　郭新明建議，根據“十四五”規劃“堅持系統觀念”原則，加強全局性謀劃、整體性推進，修訂《企業破産法》增設“金融機構破産”專章，統領金融單行法律法規有關破産規定，健全金融機構破産法律制度，構建系統完整、和諧統一的現代化破産法律體系。

　　郭新明分別從立法路徑、立法機制、立法內容三個方面提出了相關意見：

　　一，在立法路徑上，修訂《企業破産法》增設“金融機構破産”專章，統領金融單行法律法規有關破産規定。全國人大早在2018年就把修訂《企業破産法》作為五年立法規劃的重點立法項目，金融機構業務和風險的特殊性，決定金融機構破産不能完全適用《企業破産法》的一般規則，但金融機構又屬於企業，應當適用《企業破産法》的原則性規定。因此，在《企業破産法》中增設“金融機構破産”專章、規定金融機構破産原則及相關制度、統領金融單行法律法規有關破産規定，是較為合理可行的立法路徑。這既有利於構建較為系統完整、統一和諧的現代破産法律體系，又有利於針對性地解決現行金融機構破産法律制度的缺陷和不足，滿足金融機構對破産規則的特別需求，更為分業梳理完善金融單行法律法規有關破産規定，適應金融機構種類繁多且不斷豐富發展變化的趨勢規律，預留了立法空間，這也國際上被廣泛採用的立法路徑。例如，美國、加拿大等在破産法案中設立專章，規定金融機構破産清算相關內容。聯合國國際貿易法委員會《破産法立法指南》明確可以針對銀行、保險機構、公用事業公司和股票或商品經紀人公司，在一般破産法中作特別規定。

　　二，在立法機制上，建立與立法路徑相適應的“雙牽頭”工作機制。根據《法治中國規劃》關於人大主導立法工作的要求，建議全國人大指定專門工作委員會牽頭成立領導小組，負責《企業破産法》的修訂工作。在此機制內，根據國務院機構改革方案關於“人民銀行負責擬訂銀行業、保險業重要法律法規草案和審慎監管基本制度”的規定，成立由人民銀行牽頭，銀保監會、證監會、發改委、財政部、司法部、最高人民法院、地方政府等參加的金融機構破産法律制度起草專班，負責梳理各業務條線以及地方負責實施的相關法律法規，擬定需要通過“金融機構破産”專章解決的共同事項，實現“金融機構破産”專章與其他單行法律法規的協調一致。在規則設計上，考慮到各類金融機構有其特殊性，在統籌立法的前提下，適當增強金融機構破産法律規範的靈活性和針對性。《企業破産法》增設的“金融機構破産”專章，統一規定各類金融機構破産的共性規則以及個性機構破産的一般原則，包括系統重要機構、上市機構、金融控股機構、中小機構、國有機構、跨境機構等。授權人民銀行以及金融監管部門結合監管金融機構的特殊性，在法律法規未作規定的條件下，以部門規章的形式，針對各類金融機構破産的特殊問題制定實施細則，建立起以《企業破産法》及其“金融機構破産”專章、金融單行法律法規有關破産規定、各類金融機構破産實施細則以及有關司法解釋等為基本結構的金融機構破産法律框架。

　　三，在立法內容上，重點響應金融機構破産對法律制度的特殊需求。一是在立法目的上體現包容性。設定兼具《企業破産法》、金融有關單行法律法規的立法目的，將金融宏觀審慎安全穩定、微觀程式公正公平等原則要求統一于“金融機構破産”專章中。二是在適用規則上體現統一性。明確《企業破産法》及其“金融機構破産”專章、金融單行法律法規有關破産規定，在程式上、實體上的適用順序、衝突解決、空白填補等內容。三是在適用範圍上體現操作性。綜合採取列舉、概括定義、授權認定等方式，根據需要和可能，將金融控股公司、非銀行支付機構、地方7+4金融組織等機構以及其他新興機構，納入《企業破産法》“金融機構破産”專章的適用範圍。四是在申請主體上體現適格性。可以考慮以人數、金額及其佔比等為條件，對債權人申請資格進行限制，授予金融機構股東在一定條件下的申請資格，將金融機構及其債權人、股東取得金融監管部門批准作為向法院申請破産的條件，明確金融監管部門提出申請、審批申請的條件、程式、時限等內容。五是在申請條件上體現分業性。增加符合金融監管標準的要求，授權金融監管部門根據金融法律法規政策作出決定。金融監管部門決定時，主要根據不同類型金融機構監管指標體系，劃分金融風險程度，明確對應的金融監管或者風險處置措施，包括破産處置措施及其適用條件等內容。六是在監管介入上體現專業性。充分發揮金融監管部門以及金融消費投資權益保護基金管理機構的專業作用，明確金融監管部門以及存款保險基金、證券投資者保護基金、投保者保護基金在金融機構風險處置以及破産申清算中的職責及有關履職要求。建立健全政府、法院、金融監管部門等的聯動機制，為財政救助、中央銀行最後貸款、設置優先股等，預留操作空間和依據。七是在清償順序上體現公眾性。對金融機構設定不同於其他企業的統一的及分業的分配規則。主要包括對涉眾型個人債權的特別保護、破産前金融風險處置費用的承擔、對破産負有個人責任高管的勞動債權分配、有關金融消費投資權益保護基金收購或者償付受保護債權後的清償順序等內容。八是在制度配套上體現基礎性。對金融基礎性制度作出特殊法律安排，重點要對金融交易結算最終性、終止凈額結算制度等金融基礎性制度作出明確法律規定，保障金融交易和結算安全。