「2021年兩會」央行杭州中心支行行長殷興山：建議根據金融機構特點對破産程式作出特殊規定

　　中國網財經3月3日訊(記者 曾薔)2021年全國兩會開幕在即，全國政協委員、中國人民銀行杭州中心支行行長殷興山在接受中國網財經記者採訪時表示，他在今年兩會帶來了關於完善金融消費者適當性制度、關於在《企業破産法》中設“金融機構破産”專章等提案。

　　建議對金融消費者、金融産品和金融機構實施穿透式監管

　　隨著網際網路和大數據技術在金融領域的廣泛應用，以金融創新名義開發的産品種類不斷增多，獲取方式和渠道更加便捷，眾多金融消費者參與其中。由於我國金融消費者適當性制度尚未健全，金融創新在滿足消費者金融需求的同時，積累了一定的風險隱患。2016年“招財寶”平臺將私募債産品包裝成網際網路理財産品銷售引發的風險事件、2020年中國銀行因管理不善使掛鉤原油期貨的“原油寶”産品造成金融消費者重大損失均為典型案例。

　　殷興山認為，當前我國金融消費者適當性制度不完善主要表現在四方面。一是法律體系不健全。現有的金融立法中均未明確建立金融消費者適當性制度要求，僅有個別立法，如《證券法》等部分體現了適當性規則。2019年最高院《全國法院民商事審判工作會議紀要》雖從司法裁判角度規範了金融機構的適當性義務，但在實際執行中仍有較多爭議。

　　二是監管尺度不統一。2015年，國務院辦公廳發佈《關於加強金融消費者權益保護工作的指導意見》，明確建立金融消費者適當性制度要求。此後，《證券期貨投資者適當性管理辦法》《中國人民銀行金融消費者權益保護實施辦法》《關於規範金融機構資産管理業務的指導意見》等相繼提出適當性要求，但監管尺度並不統一，尚未形成對金融機構履行適當性義務的統一規則。

　　三是金融機構落實規則不到位。一是金融産品“偽創新”，部分機構以“創新”為名實質只是通過包裝突破監管約束，向金融消費者銷售高風險産品。二是風險提示不到位，部分機構風險提示條款語言晦澀，風險提示不明顯、不完整。三是風險測評流於形式，測評內容千人一面，針對性較差。四是適當性規則優先度不足，部分機構在行銷推介中，刻意淡化適當性要求，導致産品錯配和風險積聚。

　　四是金融消費者責任意識淡薄。現階段，眾多金融消費者並不是真正意義上的投資者，對“賣者盡責”前提下“買者自負”的責任意識不強，在購買金融産品時，看重收益率高低，對可能的風險和自身決策應該承擔的責任認識不足，一旦發生風險，缺乏風險自擔和理性維權意識。

　　對此，殷興山提出四點建議。一是健全法律制度體系，統一管理規則與分類標準。在新修訂相關金融立法時體現適當性規則要求，並加快推進金融消費權益保護立法進程。現階段，先整合各層級制度規範中關於適當性原則的規定，明確並細化適當性管理規則和要求。建立金融消費者、金融産品分類標準，如分為禁止招攬客戶(負債投資、未成年人等)、謹慎招攬客戶(老年人等低凈值人群)、普通投資者、準專業投資者、專業投資者等大類。

　　二是多部門協同治理，建立複雜産品統一協調監管機制。許多金融創新産品涉及銀、證、保多個領域，甚至跨行業、跨區域，需受到多部門共同監管。建議充分發揮國務院金融委的作用，針對複雜金融産品建立全面、統一的監管協調機制，對金融消費者、金融産品和金融機構實施穿透式監管。

　　三是加強行業自律，規範金融機構經營行為。一是穩慎推進金融産品創新，開展多維度風險評估，避免創新成為新的風險源。根據風控能力設定金融産品銷售規模與種類，建立及時止損機制。二是從金融消費者、金融産品及兩者適當性匹配三個方面構建適當性評估體系，合理劃分金融産品、金融消費者風險等級，分別設定與其相適應的風險測評問卷，提高匹配效率。三是規範行銷宣傳行為，充分披露金融産品真實資訊、風險等級及可能的損失，不得“勸誘”銷售複雜産品。

　　四是加強金融消費者教育，傳遞“賣者盡責、買者自負”理念。金融管理部門與金融機構應拓展線上線下消費者教育渠道，在宣傳普及金融知識的同時，將重點放在識別金融風險、遠離非法金融活動等方面，在強調“賣者盡責”前提下開展“買者自負”教育，培育金融消費者科學理性的金融投資理念，增強自主決策、責任自擔、理性維權意識。

　　建議根據金融機構特點對破産程式作出特殊規定

　　金融機構破産制度關乎金融風險的處置與控制，是深化金融供給側結構性改革、完善和強化“六穩”舉措的要義之一。2019年5月，中國人民銀行和銀保監會決定接管包商銀行，2020年11月，包商銀行因無法清償到期債務且資産不足以清償全部債務申請進入破産程式。

　　殷興山認為，隨著允許金融機構通過破産方式有序退出，現有的破産法律制度局限更加突顯，主要表現在：一是破産規則未能考慮金融機構特點。與普通企業比，金融機構具有公共性、涉眾性和風險外溢性，債權債務關係龐雜，對金融穩定和社會秩序影響巨大，《企業破産法》針對普通企業的一般性規定未能考慮金融機構的特殊性，適用上不清晰、不合理。如《企業破産法》規定普通企業的破産申請條件，即不能清償到期債務且資産不足以清償全部債務或明顯缺乏清償能力，如果照搬且沒有前置風險處置程式，金融機構高負債經營的特質使其在達到破産條件前已釀成大的金融風險。

　　二是風險處置程式在破産法中沒有體現。與國際通行做法類似，我國金融機構破産前也需先經過風險處置程式。《存款保險條例》賦予存保機構採取早期糾正和風險處置措施，《商業銀行法》明確銀保監會在特定情況下對銀行實行接管。但《企業破産法》沒有對風險處置程式作出規定，程式啟動標準不明確，風險處置行為可應用的工具未得到法律確認，效力不能得到司法認同。

　　三是未對金融基礎性制度作出特殊安排。《企業破産法》未能引進金融基礎性制度安排，以終止凈額結算制度為例，若金融交易中出現破産情形在內的違約時，守約方有權提前終止雙方的所有交易，並以所有被提前終止的交易按雙方約定價格互抵後的凈額結算，這與《企業破産法》相關規定不一致。《企業破産法》賦予破産管理人對未履行完畢的雙務合同的選擇權和撤銷權，在破産管理人選擇繼續履行合同後，合同相對人享有的債權屬於共益債權，該規定使場外金融衍生品交易的破産方管理人可能做出不利於債權人的行為，有可能給債權人及相關交易方造成損失，同時以價格互抵後實行凈額結算，也面臨著是否屬於行使抵銷權以及該行為是否需破産管理人認可的爭議。

　　對此，殷興山提出三點建議。第一，根據金融機構特點對破産程式作出特殊規定。一是明確金融機構破産申請主體，在保留金融管理部門申請權的同時，考慮金融機構債權人及主要股東的申請資格。二是細化金融機構破産申請條件，充分考慮金融機構的資産負債狀況和償債能力，不宜簡單照搬普通企業的破産條件。三是調整現行破産債權的清償順序，將存款人的債權置於優先清償地位。四是賦予存保機構具有金融機構破産管理人資質，明確金融管理部門對破産管理人的選任權。

　　第二，實現風險處置程式與破産程式的有序銜接。一是明確風險處置程式為金融機構破産的前置程式，強調事先預防性監管和早期介入，發揮金融管理部門對金融機構破産的行政審查職責。二是明確風險處置程式可採用的手段，包括接管、強制轉移資産和負債、設立資産管理實體處置不良資産、限制股東權利、更換高管和董事、強制股東和無擔保債權人承擔損失、調整和終止合同等。三是規定風險處置程式啟動標準，規範金融管理部門風險處置早期介入條件。

　　第三，對金融基礎性制度做出特殊安排。一是引入終止凈額結算制度，賦予守約方對未履行完畢的雙務合同有終止決定權，以約定的價格互抵後實行凈額結算。二是確保金融交易結算最終性，在金融交易領域限制破産管理人撤銷權的行使，明確破産程式生效前金融交易指令不受破産程式影響。