劉昆：增強財政金融協調共同推進結構性改革

　　推進結構性改革，是適應和引領經濟發展新常態的重大舉措。習近平總書記在2015年11月召開的中央財經領導小組第十一次會議上強調，在適度擴大總需求的同時，著力加強供給側結構性改革。12月召開的中央經濟工作會議明確要求，宏觀政策要為結構性改革營造穩定的宏觀經濟環境。財政政策和貨幣政策是國家實施宏觀調控的兩大經濟手段。財政政策主要通過運用結構性減稅、階段性提高財政赤字率等手段，調節財政收支，從供需兩端推動結構性改革。貨幣政策主要通過數量型和價格型手段對貨幣供應進行總量調節和定向調節，保持流動性合理充裕和社會融資總量適度增長，對結構性改革營造適宜的貨幣金融環境。按照黨中央、國務院統一部署，我國持續實施積極的財政政策和穩健的貨幣政策。財政部與人民銀行密切合作，共同推進結構性改革，財政政策與貨幣政策形成較強的宏觀調控合力，才能較好發揮兩大政策功能作用。

　　2015年財政金融政策協同發力

　　過去一年，財政金融政策協同發力，在財政政策方面，實行了更加積極的財政政策，適度提高了財政赤字率，進一步加大地方政府債券發行規模，推行政府債券置換，加快支出進度，大力推進PPP模式，效果是明顯的。

　　一是推進國債發行改革創新，為結構性改革提供有力保障。國債是財政政策與貨幣政策的重要結合點。國債是財政籌資的重要手段，通過國債規模的擴張與收縮可以實現逆週期調控；同時，國債也是重要的金融産品，是央行實施貨幣政策調控、金融機構進行資産負債管理的重要工具。近年來，積極財政政策力度不斷加大，國債發行規模逐年增加，2015年首次突破2萬億元，為我國穩增長、調結構政策實施提供了有力的資金保障。在人民銀行等部門的大力支援下，財政部不斷豐富國債期限，形成了從3個月到50年的短、中、長期合理分配的期限結構；加快推進國債發行管理創新，實行了國債續發行、預發行等一系列改革措施，有效提高了國債發行市場化程度；適應利率市場化新形勢，配合人民銀行多次降息降準政策要求，及時調整儲蓄國債發行利率。2015年，財政部從第四季度開始按周滾動發行3個月貼現國債，有效促進人民幣成功納入SDR貨幣籃子，有力推動人民幣國際化進程。

　　二是加強地方政府債務管理，防範化解地方政府債務風險。地方政府債務管理，事關地方經濟社會可持續發展。黨的十八屆三中全會《決定》明確提出，要建立規範合理的中央和地方政府債務管理和風險預警機制。為落實上述要求，財政部會同有關部門在摸清地方政府債務“家底”基礎上，對地方政府債務實行限額管理，將地方政府債務分類納入預算管理，初步建立合理控制地方政府債務規模長效機制。

　　同時，全面推行地方政府債券自發自還改革，積極開展存量債務置換工作。為保障地方政府債券順利發行，人民銀行通過下調存款準備金率、存貸款基準利率等方式，創造了良好的市場環境。財政部、人民銀行密切配合，研究引入了定向承銷方式，直接將銀行貸款等存量債務置換為地方政府債券，減少了對債券市場的衝擊。總體來看，2015年地方債發行工作平穩有序，全年發行3.83萬億元，降低地方政府融資成本，為地方經濟建設提供了資金保障。

　　三是加強國債、地方債市場建設，推動債券市場發展。2015年，我國債券市場發行規模約22萬億元，國債、地方債發行量近6萬億元，佔比達到27%；國債、地方債餘額約15萬億元，佔債券市場存量的比重超過30%，國債、地方債已經成為債券市場的主要品種。財政部與人民銀行等部門密切配合，推動國債衍生産品創新，推出了國債遠期交易、國債期貨等，積極研究國債做市支援機制，活躍國債二級市場；將地方債納入國庫現金管理、貨幣政策操作、商業銀行的抵(質)押品範圍，提高地方債流動性。建立健全國債收益率曲線，在財政部門戶網站上發佈了“中國國債收益率曲線”，為債券市場其他金融産品定價提供了重要基準，促進債券市場健康發展。

　　四是實施國庫現金管理，加強與貨幣政策協調配合。國庫現金管理與貨幣政策聯繫緊密。近年來，財政部不斷加強國庫現金流量分析預測，完善國庫現金月報體系，開展中央財政國庫現金流量按季分月預測和年末年初按月逐日滾動預測，並與人民銀行初步建立國庫現金流量預測資訊會商機制，互通交流國庫現金預測資訊，對於加強和改進宏觀調控，促進財政政策與貨幣政策協調配合發揮了積極作用。財政部會同人民銀行穩步開展國庫現金管理操作，2015年中央國庫現金管理操作規模5100億元，北京等6個地區開展國庫現金管理操作6600億元，有利於保持流動性穩定，並支援實體經濟發展。

　　當然，我們也注意到金融政策的創新與發展，並主動配合和響應。如存款保險制度建立、農村“兩權”抵押貸款試點、綠色金融和科技金融發展、網際網路金融創新、外債宏觀審慎監管試點等方面，財政政策都發揮了不錯的協同效應。此外，財政部與人民銀行還在重大國家戰略中進行了極有默契的動態協作，如落實“一帶一路”戰略，參與組建絲路基金，成功加入歐洲復興開發銀行，成立中非、中拉等産能合作基金等方面。

　　當前，財政金融協調已經形成了較豐富的實踐經驗，也初步形成了具有示範性、複製性、推廣性的案例和模式。今後一個時期，我們要進一步拓展協調範圍，深化協作機制，增強戰略性和規範性，強化針對性和有效性，提升協同效果。

　　2016年需要財政金融著力突破的四個重點

　　今年是全面建成小康社會決勝階段的開局之年，也是推進結構性改革的攻堅之年，我們的財政金融協調要服務於這個大局。中央經濟工作會議指出了“宏觀政策要穩、産業政策要準、微觀政策要活、改革政策要實、社會政策要托底”的總體思路，並提出了“去産能、去庫存、去杠桿、降成本、補短板”的五大任務，結構性改革涉及全局，財政金融協調重任在肩。

　　第一，要保持經濟運作在合理區間，積極財政政策加大力度，穩健貨幣政策靈活適度。這是宏觀政策要穩、微觀政策要活的要求。2016年宏觀經濟環境十分複雜，穩增長的壓力仍在加大，客觀上要求政府保持較高支出規模，並著力降低市場主體的投資和運營成本。因此，從財政政策來説，減稅和赤字政策並舉已勢成必然。結構性改革需要政府的助力和市場的動力，所以，減稅應立足於改善市場總體環境，激化微觀主體的投資和創新創業熱情。我們需要金融政策在降低融資成本、拓展融資渠道、支援中小微企業發展中給予更有力的支撐。而赤字率適度提高，將增加國債發行規模和合理確定地方政府新增債務限額，同時要避免政府融資對企業融資的“擠出”。這些也都需要貨幣金融政策實施更加有效的配合，以保持流動性合理充裕和社會融資總量適度增長。

　　在金融領域，財政將積極採取措施，主動作為，完善國有金融資本管理制度，在支援推進國有金融機構改革，構建多層次、專業化的金融機構體系等方面形成合力。

　　第二，切實提高供給體系的品質和效率，提高投資的有效性。提高投資的有效性，既要加快培育新的發展動能，又要改造提升傳統比較優勢，形成持續增長的動力。落實産業政策要準、改革政策要實、社會政策要托底的總體要求，財政金融政策措施和市場機制必須實現有機結合。從財政來看，核心是要形成去産能、降成本、補短板的體制機制。為此，在不良資産處置、人員安置和生活保障等方面，發揮財政政策的作用，既保持社會穩定，又激活存量資源，消除僵屍企業。進一步降低企業稅費負擔，正稅清費，營造公平的稅負環境，適度降低社會保險費。支援企業技術改造和設備更新，加快技術、産品創新。補齊軟硬基礎設施短板，加強農業現代化基礎設施建設，提高投資有效性和精準性，加大投資於人的力度。在財政政策發力的同時，金融政策也需要協同作用。建立健全促進企業兼併重組、股權置換等活動的資本市場體系；創造利率市場化的政策環境，支援市場競爭和金融創新；創新金融支援方式，提高企業技術改造投資能力，推進股債結合投融資方式的發展；支援PPP項目和政府引導基金，增強政府的投資引導能力。

　　大力支援改進金融服務薄弱環節、增強服務實體經濟的能力。大力支援發展普惠金融和綠色金融，支援完善多層次資本市場，促進股權和債權等直接融資，發展專業擔保機構，促進解決“三農”、小微企業的融資問題。

　　第三，增強風險防控意識和能力，科學防範和化解風險。風險既是結構性改革的動力，也是結構性改革的阻力，需要在防範和控制風險的前提下推進結構性改革，也要著力在結構性改革推進中釋放和化解風險。目前，我國經濟運作風險的重點是地方政府債務和金融風險。防控地方政府性債務風險，要進一步加強完善地方政府債務管理，將政府存量債務還本付息納入年初預算，建立地方政府債務限額及債務收支情況隨同預算公開的常態機制；妥善處理存量債務，切實履行政府債務償債責任，嚴格將置換債券資金用於償還符合條件的政府債務；強化風險預警，督促風險較高的地區制訂中長期債務風險化解規劃，新增債券安排與各地區風險程度掛鉤。對於金融風險則需要加強監管，規範各類融資行為，開展金融風險專項整治，遏制非法集資蔓延勢頭，加強風險監測預警，妥善處理風險案件。這兩類風險的治理需要財政金融政策更加緊密有序的協調配合。

　　第四，深入開展國際財經合作，深度參與全球經濟金融治理。結構性改革需要良好的外部環境。面對複雜的國際經濟形勢，中央經濟工作會議提出了優化對外開放區域佈局、推進外貿優進優出、積極利用外資、積極參與全球治理等要求。財政部將以落實“一帶一路”戰略為基礎，深化國際財經合作，服務創新、推動改革、促進發展。遵循開放、包容、透明的原則，通過多邊規則和程式，推動亞洲基礎設施投資銀行、金磚國家新開發銀行建設，提高運營效率；做好主辦2016年G20峰會財金渠道會議相關工作，推動G20各國加強宏觀經濟政策協調、推進結構性改革、促進基礎設施投資；完善多雙邊對話機制建設等。這些內容和議題都具有典型的財政金融的跨界屬性，需要我們加強協調才能有效應對。

　　同樣，財政也將積極參與並支援金融領域的開放。如適應加入SDR“貨幣籃子”後的人民幣國際化新環境；完善市場化匯率形成機制，保持人民幣匯率在合理均衡水準上的基本穩定；完善外匯儲備經營管理等內容。

　　今年是“十三五”的開局之年，創新、協調、綠色、開放和共用五大理念，是“十三五”的核心，也是經濟社會持續健康發展的內在要求。我們要堅持發展是第一要務，以提高發展品質和效益為中心，加快形成引領經濟發展新常態的體制機制和發展方式；要堅持不懈地推進結構性改革，完善國家治理，優化宏觀調控，加強政策協同。

　　從財政來看，要全面發揮財政政策的結構性調控優勢，採取有利渠道和方式，深入化解結構性矛盾；建立健全有利於轉變經濟發展方式、形成全國統一市場、促進社會公平正義的現代財政制度；建立稅種科學、結構優化、法律健全、規範公平、徵管高效的稅收制度。從金融來看，則需要加快金融體制改革，提高金融服務實體經濟效率，健全商業性金融、開發性金融、政策性金融、合作性金融，形成分工合理、相互補充的金融體系。我們要完善以財政政策、貨幣政策為主，産業政策、區域政策、投資政策、消費政策、價格政策協調配合的政策體系，進一步增強財政貨幣政策協調性。我們要堅持總量調節和定向施策並舉、短期和中長期結合、國內和國際統籌、改革和發展協調的要求，完善宏觀調控，採取相機調控、精準調控措施，適時預調微調，更加注重調整結構、擴大就業、穩定物價、提高效益、防控風險、保護環境，取得“十三五”經濟社會發展的全面勝利。(本文係作者在中國財政學會、中國金融學會共同舉辦的“財政金融政策協調配合下的結構性改革研討會”上的發言)