生産要素難下鄉 城鄉統籌遇制度“紅線區”——浙江城鄉一體化改革樣本調查

　　浙江省通過深化農村産權制度改革、城鄉公共服務及基礎設施一體化等措施，逐步打破城鄉二元結構桎梏，使廣大農民充分共用到發展成果和改革釋放的“紅利”。在一些改革試點，同一縣域內“同命不同償”、“同齡不同保”、“同地不同價”等這些令人不解的制度設計正在被改變。

　　《經濟參考報》記者在調研中發現，城市農村共同繁榮發展尚面臨制度性障礙，其中突出表現在要素下鄉之路不暢通，涉及農村物權、産權的要素流通在多數地方依然是“紅線區”。一些基層幹部和專家學者認為，推進城鄉共同繁榮的下一步關鍵之舉是逐步放開要素自由流通。在條件成熟的試點地區，可放手授權，為改革真正鬆綁；同時應完善容錯機制，贏取改革的有利時機。

　　激活農村産權再造中産階層

　　“必須改革落後僵化的農村土地産權制度！”浙江省政府參事顧益康説，“只確權不流轉，確權失去意義；只流轉不確權，流轉沒有依據。城鄉一體化，最核心的發展主體和發展資源要素的地位和權利平等，可以由市場來優化配置。”浙江省全面推進農村産權制度改革，越來越多農民開始從土地、宅基地等集體資産上獲得了財産性收益。

　　2015年9月8日，浙北德清縣舉行農村集體經營性建設用地使用權首次拍賣會，經過多輪競拍，洛舍鎮砂村村一宗面積20畝的土地使用權成功入市交易，這是浙江省首宗以拍賣方式出讓的農村集體經營性建設用地，也是該省城鄉建設用地“同權同價”的首次大膽探索。

　　砂村村黨總支書記胡金璋介紹，原來這塊地是工礦用地，2013年閉礦後一直閒置荒廢，拍賣前地上的草長到一米多高，莊稼也種不了，“相當於是變廢為寶，拍了1150萬，我們把砂村可得的782萬量化到村集體經濟的每一股裏，村民每股價格從之前的5500元漲到現在近8000元。”

　　“如果是改革前的徵用、劃撥，一畝價格4.5萬，現在拍賣後，每畝57.5萬，每畝地增值了10倍以上。”胡金璋説這筆錢將用於理財投資，壯大集體資産，等股權穩定後村民就可以拿到分紅。

　　德清縣國土局副局長鐘和曦説，“入市改革”方向是建立城鄉統一的建設用地市場，把原來鄉鎮企業遺留下來的或者部分閒置用地盤活，實現集體和國有土地同等入市、同權同價，達到城鄉統一標準。

　　“城鄉一體化改革不從農村産權著手，就會變虛、走樣。沒有九億農民的中産化，就不可能有中國的‘橄欖型社會’！”浙江省一位省領導認為，讓農民成為“有産者”對國家均衡和諧發展至關重要。

　　社會福利城鄉同等漸成現實

　　近年來，浙江省不斷增加公共財政對“三農”的投入，建立健全農村公共服務制度，基本結束了公共服務、社會福利種類“城多鄉少”的局面，率先形成了城鄉公共資源均衡配置的體制機制，使城鄉居民的“同等待遇”逐步成為現實。

　　政策向農村傾斜，越來越多的社會資源下沉到農村，與之而來的社會公共服務也更加完善。到目前為止，浙江已率先在全國實現免費義務教育制度和初高中畢業生接受半年到一年的免費培訓政策，2015年浙江省基礎教育普及率98.4%，率先建立了覆蓋城鄉的最低生活保障制度，率先建立被徵地農民基本生活保障制度，全省全部實行了農村新型合作醫療，率先實行農村“五保”和城鎮“三無”人員集中供養。

　　一堵戶籍制度的“墻”，把中國人分割為城裏人、鄉下人。“墻”兩邊的人們，在就業、教育、醫療、社會保障等社會公共服務領域遵循截然不同的兩套體系，交通事故賠償中同命不同價、軍烈屬撫恤金標準不一、城鄉退役軍人補助金相差懸殊……種種不平等體現了扭曲制度設計存在的不合理問題。在戶籍制度改革試點縣德清，種種不合理正在被改革糾正。從2012年5月，該縣城鄉人口統一登記為“浙江居民戶口”，與戶籍掛鉤的32項居民實際待遇差異，逐步實現了城鄉均等。

　　據德清縣公安局行政許可科科長高旭明介紹，前不久三合鄉一位李姓農民在交通事故中不幸喪生，家屬獲賠了48萬元，如果按照戶改前城鄉居民標準未統一的時候，賠償金僅20萬左右，“相差近一倍，是因為以前參照城鄉每人平均收入水準乘以年數賠償的，農民收入低於城市居民，獲得的賠償金也就低，就出現了‘同縣同命不同價’的問題。”

　　超市下鄉進鎮、名醫下鄉坐診、自來水城鄉統一供水……這樣的城鄉基礎設施一體化建設腳步在浙江各地基層不斷加快。2015年浙江公辦鄉鎮衛生院標準化建設達標率98%，在醫療急救等方面基本形成了農村30分鐘公共服務圈。基層幹部普遍認為，要縮小城鄉差距，落實城鄉普惠，切實改變農村“臟亂差”落後面貌，政府資源要素投入、財政投入必須加大力度向農村地區傾斜。

　　要素下鄉遭遇制度紅線

　　在公共服務等領域讓農民共用改革開放成果在浙江多地的實踐已成績凸顯，但城市農村共同繁榮發展尚面臨制度性障礙，其中突出表現在要素下鄉之路不暢通，涉及農村物權、産權的要素流通在多數地方依然是“紅線區”，農村人才、資金、資訊、技術的缺乏依然沒有得到根本上改變，徹底改變農村落後、凋敝的面貌，還需改革推動。

　　“過去是為農民進城發展掃清制度障礙，現在我們關鍵要為農民返鄉發展營造平等的平臺。”浙江省農辦副主任邵峰認為，城鄉統籌下一步的改革重點應當從城鄉公共資源均衡配置逐步邁向城鄉生産要素的平等交換。

　　桐廬縣9.7萬農戶中，有閒置住宅、廢棄住宅過萬戶，佔總戶數的10.8%，於是村集體將這些閒置用房的宅基地使用權集體統一回購，再轉租給城裏人，撬動“空心村”的“二次創業”。縣委書記毛溪浩認為，農村閒置房屋的流轉，實質是一次城鄉要素流動的改革，是盤活農村閒置資源，增強農村集體經濟、增加農民收入的一次探索，但囿于法律、政策限制，目前這些項目僅對出生在本村，因參軍、就學、招工等在外工作的；曾在本村插隊落戶的城市知識青年等七類人群有限開放。

　　邵峰認為，在依法治國的背景下，城鄉統籌改革“打擦邊球”的可能越來越難，而是要通過授權改革。“浙江省級實驗區此前已經在做宅基地改革試點，但根據‘依法授權’改革的要求，浙江只有義烏一地獲得了國務院的批准，這意味著別的地方即便有條件也無權搞試驗。”

　　“以購房置業為例，農民現在可以進城買房，但城市居民卻無法到農村購買房屋、經營土地，被限制在村域土地上的農村資産、資源沒法盤活，導致有些地方閒置甚至廢棄。”義烏市國土局副局長張黎明説，作為浙江省唯一一個全國農村宅基地改革試點城市，義烏正在探索在不改變所有制性質的前提下，允許符合條件的宅基地進行置換、轉讓、繼承、贈予。

　　義烏市市長盛秋平坦言，由於有“國家試點”這樣一個標簽，義烏才敢謹慎地“撞擊”頂層設計，結合本地實際實施“破法改革”，讓城市的資本流進來，探索實現農村的“就地繁榮”。“城鄉統籌破題後，空間置換節約土地，農民都成了市民後農村會增加三倍消費動力！”盛秋平信心十足地説。

　　打破中梗阻全面深化改革

　　記者走訪浙江嘉興、嘉善、慈溪、上虞、義烏、德清等一批城鄉一體化改革先行先試區時，在對農村産權制度、戶籍制度等城鄉一體化改革落實情況的調研中發現，改革在某些局部進展不快、甚至出現“中梗阻”的現象，當前需要正視和警惕幾種不利於深化改革的幹部心態和做法：

　　——急功近利型。浙江某市7年前就曾大刀闊斧地推進改革，高調宣佈取消城鄉居民戶籍差別，卻在實施不到兩個月後草草收場。“宣佈取消城鄉戶籍差別是一夜之間的事情，但做好前期工作卻是一件十分繁重、艱巨和龐雜的事情。” 德清縣府辦副主任侯海明説，德清戶籍制度改革從最初的戶籍登記制度，到確權工作，再到戶籍背後的待遇統一，歷經三個階段、2年多時間，光全縣性會議就開了20多次，才得以平穩推進。

　　——消極抵觸型。“統籌城鄉、公共服務均等化就是一件政府要為農民‘燒錢’的事情”，一位副市長説。統籌城鄉發展對一些地方官員來説，後果是“土地不好徵了，財政收入少了，工作難度大了”，存在一定的消極抵觸情緒。對此，浙江省政府諮詢委委員顧益康認為，一些基層領導幹部在決策時還習慣於站到了資本一邊，光顧了效率、GDP增速，而沒有站到老百姓這一邊。

　　——畏難無為型。在法治意識、規矩意識等新要求下，幹部的困惑、顧慮增多，一些幹部存在一定程度的畏難、拖延甚至不作為的心態，一些幹部擔心步子邁大了，缺乏制度保護，“一試就錯”、“一錯就罰”，多了幾分瞻前顧後的畏難心理。一些改革試點地區的幹部認為，當前最大的困惑是怎麼處理改革和依法的關係，“不知道底線在哪，違法誰來救我”。

　　——觀望搖擺型。浙江是各項城鄉一體化改革試點較集中的省份之一，國家推出了一批改革試點之後，前些年不少搞得轟轟烈烈的省級改革試點很快就停步了。在走訪中，不少基層幹部向記者表示對改革“吃不準”，他們擔心，碰到一點困難、遇到一點障礙、換了一任領導，政策會不會變？改革會不會反覆、甚至退回去？

　　今年是全面深化改革的關鍵之年。記者在浙江調研中多次聽到一些基層幹部呼籲：以農村産權制度、戶籍制度為突破口的城鄉統籌改革已進入攻堅克難的深水區，亟需對試點地區下放權力、放手授權，為改革真正鬆綁；同時應完善容錯機制，讓敢為、能為的幹部大膽探索，放手作為，贏取改革的有利時機。

　　城鄉統籌須把握火候平衡利益

　　記者 沈錫權 黃筱 陳曉波 杭州報道

　　記者在浙江各地基層調研時發現，城鄉統籌是一項全面建設小康社會戰略性工程，也是一個改革的系統工程，牽一髮而動全身。各地在推進統籌時要取得預期的效果，必須因地制宜，量力而行，科學籌劃，分步實施，努力做到“蹄疾而步穩”。

　　浙江各地基層幹部結合工作實踐反映，推進城鄉統籌，必須要把握改革的“火候”，既要做到有針對性，也要考慮到可行性，使改革真正落到實處，行之有效。

　　首先，應做好深入了解、應對農民情感、心理需求、風俗習慣等“功課”，使改革真正尊重農民意願，而非憑政府部門主觀意願“逼農民離土”、“趕農民上樓”。

　　義烏市是農村宅基地改革試點，在一些試點城郊村，農民可以按1：5的比例，用自己的宅基地置換城區新住宅。義烏稠江街道下沿塘村村民吳承丁5口人分到5套房以及350平方米的廠房。以當地每平方米8000元的房價算，吳承丁5套房價值400多萬，但他也要為此支付200多萬的成本價。這個村大多數農民象吳承丁一樣在算了一筆賬後，還是願意簽約置換。但也有一部分人就是不願意做這“大賺一筆的生意”。

　　“結婚二十多年來，我家建了四次才建起現在這四層樓房，憑什麼説拆就要讓我拆掉！我不要住新樓，也不想發財！”下沿塘村村民何銀芳到目前還沒有簽約，對記者説起這事，她情緒激動。

　　針對何銀芳式不積極響應的村民，新社區集聚建設辦常務副主任楊鐘堅説，改革中老百姓的各種需求必須充分了解和尊重，有的工作暫時做不通的，必須先緩一緩。讓前期置換入住的農民拿到商品房、入市交易後，獲利了，“大勢”改變了，慢慢的他們的心思意念也會轉變。

　　其次，在城鄉統籌政策推進過程中，分步驟、梯度推進勢必會造成農民內部利益新的不平衡。因此，在這些改革進度較緩的地區，政府往往採取先完善當地的公共配套服務，以達到平衡利益的目的。一些地區就從農民的飲用水、公共交通、醫療衛生服務系統、城鄉商貿流通體系等公共服務一體化入手，適當優先、傾斜以平衡好遠郊區和山區農民的基本利益，避免他們因為對比心理失衡而産生群體性不滿情緒。

　　再次，城鄉統籌改革與地區經濟社會發展水準、政府財政支出能力和改革整體氛圍等密不可分，如果得不到這些關鍵因素支撐，改革勢必難以推進。如財政投入的蛋糕只有那麼大，當向“三農”顯性傾斜後，勢必造成其他方面的投入緊張。據侯海明介紹，德清2014年地方財政收入33個億，除去二十七八億正常的事業經費外，剩餘的經費大多投入戶籍制度改革的配套。

　　嘉興是全國城鄉收入比最低的地級市之一，嘉興市農辦俞小琳認為：“一方面是資源要素大量投向農村後，農民收入快速增長，另一方面，則是機關公務員十年來基本不漲工資的影響。公務員不漲工資是領導鐵了決心要反哺農村，但這樣的做法不見得在任何地方都能實行。”