空城問題該怪誰

　　空城問題更多是市場決策導致的，要解決它，需要更多的市場發展和分散決策機制，而這不是行政問責就可以全部解決的。

　　近日深圳召開國際低碳城市論壇。有記者專訪國務院參事、住建部原部長仇保興。仇保興列舉了中國城鎮化存在的諸大問題，空城問題是其中的一個大問題。

　　仇保興認為，出現空城問題，主要來源於官員的政績衝動。他建議國家要推出地方任職官員終身責任追究制，採取全生命週期的監督，不管官員到什麼地方當官，也不管未來是不是在任。如果對地方官員形成制度上的約束，空城問題就會得到有效的控制。

　　空城問題的出現有很多自然的原因，但主要是這些因素和政府要做大城市的政策目標發生了錯位。在這種情況下，控制地方政府官員，對其加強監督，控制其憑空做大的政策目標，讓地方政府官員更加切合實際，是正確的選擇。

　　不過，城市的發展規模問題，往往是很多因素決定的。這些因素很難認識，也很難預料，而且在不同時間點也很不一樣。如果城市政府作為一個投資者，開發城市就是一個投資決策，但投資決策不會總是成功的。城市的發展是市場經濟發展的一個必然階段，在這個階段如果一個城市沒有發展起來，就會失去機會。當然具體的投資時間很重要，時機選擇得好，節奏對，城市就會迅速發展，而且迅速繁榮。反之，這些城市就會出現投資短缺，或者投資過剩，投資短缺就是沒有發展好，房子建好了賣不出去，投資過剩就出現了空城。

　　再者，城市發展的投資，政府往往只是規劃，然後徵地、招商引資、建設基礎設施，大量的投資開發項目都是市場決定的，都是市場裏的投資者決定的。他們負責具體的融資、設計、建設，並負責市場行銷。他們可能還是上市公司，融資往往取決於金融市場的投資者。一個地方出現空城，出現鬼城，這表明大家的投資都是錯誤的。或者至少某個環節出現了問題。比如政府沒有設計配套好相關的公共服務，比如小孩的教育問題，老人的醫療問題沒有得到很好的解決等。這時候就不是全局投資失誤的問題，而是部分投資決策需要修正的問題。

　　如果説，地方政府本身的決策，只是投融資建設銷售決策中的一些部分，那麼完全由當地政府領導人來全面承擔責任是不足取的。如果當地領導人必須對空城問題負責，而且還終身負責，這樣的負責機制説起來容易，但設計起來和運作起來都比較麻煩。首先從技術上來説，不好進行相關的處置，到底是就地免職好，還是降級好，還是其他處分，都不好辦。尤其是要終身負責，已經不在職了還要負責，更難處分官員。而且一段時間出現了空城，過段時間空城問題解決了，這個城市相對於其他沒有空城但開發不足的城市發展得要好，那麼是不是還要獎勵這個官員，如果獎勵怎麼獎勵，這些都是棘手的問題。

　　更重要的是，現在的城市政府，很多事情都是一把手説了算，如果建立十分嚴格的而且是終身負責的機制，其結果就會讓一把手在決策中更加集權，因為責任的集中就是權力的集中。如果需要終身負責，就需要高度集權的人事制度，讓所有地方的幹部任用考核問責都集中到一個機構手裏。如果讓所有的城市決策權更加集中，如果讓所有的幹部制度權力都集中到一個點，那麼從治理結構上來説，就會出現城市治理和人事治理的危機。不僅在技術上無法解決地方官員的問責問題，更重要的是反而導致了城市更加單中心化，人事制度更加集權，不僅空城問題沒有解決，反而出新的問題，這就是集中權力出現的決策的無效率和嚴重腐敗問題。

　　顯然，空城問題更多是市場決策導致的，要解決它，需要更多的市場發展和分散決策機制，而這不是行政問責就可以全部解決的。

　　□毛壽龍(中國人民大學公共政策研究院執行院長)