養老金“並軌”並非“一併了之”那麼簡單，頂層設計的科學性與可持續發展的價值導向，是影響養老並軌改革落地的重要難點

　　26歲的鮑磊3年前考上選調生，之後被分配到安徽省蕪湖市一處基層社區工作。得知養老金開始“並軌”，他喜憂參半。“憂的是等了好久的加工資，現在看來也解決不了什麼問題。錢還沒捂熱估計就得交到社保的池子裏，這不是空歡喜一場麼？”他告訴記者。

　　在鮑磊看來，養老金並軌也有讓人興奮的一面。“對年輕一代的職業人生來説，多了新的可能。”他説，養老金並軌一方面讓公務員這個職業走下神壇，于社會公平有益；另一方面打破了職業間的人才流動障礙，對個人發展大有裨益。

　　醞釀多年的機關事業單位養老保險制度改革，終於在今年初“靴子”落地。然而像鮑磊這樣心情複雜的“被改革者”卻不在少數。

　　漸次響起的改革腳步聲，在身處改革漩渦中心的近4000萬“體制內人員”耳中是怎樣的？改革啟動已近9個月，改革文件也已下發近半年，各地的落實情況如何？下一步改革如何才能推向深廣？近期，《瞭望》新聞週刊記者走訪了山東、廣東、陜西、安徽多地，深入改革一線和被改革人群中了解改革落實情況。

　　“5月底前方案上報備案”

　　年初，國務院印發《關於機關事業單位工作人員養老保險制度改革的決定》(下稱“決定”)，決定從2014年10月1日起正式啟動機關事業單位養老並軌。

　　人社部、財政部3月下發《關於貫徹落實〈國務院關於機關事業單位工作人員養老保險制度改革的決定〉的通知》(下稱“通知”)，要求各地區結合本地實際情況，制定本地區的機關事業單位養老保險制度改革實施辦法，並在2015年5月底前報人社部、財政部備案。

　　2月，山東省在全國範圍內率先啟動機關事業單位養老保險改革。當地省政府出臺《關於機關事業單位工作人員養老保險制度改革的實施意見》，規定機關事業單位實行與企業相統一的基本養老保險制度，並設立10年過渡期。過渡期內，實行新老辦法對比，新辦法計發的養老金低於老辦法的，按老辦法給予補齊，新辦法計發的養老金高於老辦法的，對高出部分要有所限制，這樣基本能夠實現改革前後退休待遇水準的平穩銜接。

　　然而在業內人士看來，這項方案仍舊偏重於“總則”，改革中各項複雜棘手的問題需要各地出臺更多細緻的配套政策加以完善。

　　接受《瞭望》新聞週刊採訪的安徽省人社廳相關人士表示，該省已經貫徹落實國家有關文件，開展相關參數測算，著手制定機關事業單位養老保險制度改革辦法和機關事業單位工資收入改革辦法，“不出意外均可在年內出臺並啟動實施。”

　　“一項改革從文件出臺、下發到啟動實施需要有一定的準備時間。”4月24日，人力資源和社會保障部新聞發言人李忠表示，各地的改革落實方案，既要制定具體的實施辦法，還要建立經辦規程和資訊系統，同時還包括確定參保單位、人員和繳費基數等等多項工作。“目前，各地正在抓緊制定實施辦法。”

　　另一方面，部分先行試點地區的養老並軌政策面臨如何與全國政策銜接的問題。2008年2月，國務院常務會議討論並原則通過了《事業單位工作人員養老保險制度改革試點方案》，確定在山西、上海、浙江、廣東、重慶5省市先期開展試點。也就是從那時起，廣東省中山市開始了機關事業單位養老保險繳費標準、計算方法與企業一致的並軌改革。

　　“我們一直遵循義務與權利對等的原則，通過設置過渡期減少改革阻力，改革啟動至今，各方面的反應都比較平穩。”中山市人社局副局長張潔藝對《瞭望》新聞週刊記者表示，國家層面出臺改革意見後，中山市面臨的問題不是怎麼改革，而是如何穩妥地做好新舊政策的銜接。

　　《通知》要求，妥善處理原有試點政策與《決定》的銜接問題，確保政策統一規範。各地區開展試點期間的養老保險結余基金併入機關事業單位基本養老保險基金統一使用，嚴禁擠佔挪用，防止基金資産流失。

　　但涉及實際操作，比如試點期間已繳費部分如何處理，屬於個人繳費部分是退給個人、進入個人賬戶，還是轉化為職業年金？“這些都需要國家出臺具體辦法。”張潔藝表示。

　　“身份”障礙無法回避

　　在走訪中《瞭望》新聞週刊記者發現，隨著國家層面改革意見在各地逐步落地，機關事業單位職工中的“身份”差異已經成為無法再回避的問題。

　　在陜西某市級公立醫院工作的李先生向記者表達了自己的擔憂。由於歷史原因，他所在醫院的職工目前存在三種“身份”。第一種是編制內人員；第二種是正式手續在單位，卻沒有事業編制的人員；第三種是勞務派遣和聘用人員。

　　李先生屬於第二種情況。從前他與有編制的同事在工資待遇、養老金髮放等各方面沒有任何差別，但此次改革“只對‘編制內’工作人員養老金怎麼交做了説明，類似我們這種情況卻沒有政策”。李先生説，他最大的擔心是自己從前沒有交過企業養老保險費，如果現在按照政策不能被納入機關事業單位養老保險範疇內的話，自己的養老權益將會嚴重受損。

　　像李先生這樣沒有編制但長期供職于機關事業單位的“正式”職工數量龐大。該市機關事業養老保險處負責人告訴記者，由於歷史原因，除了像醫院這樣的差額撥款單位，在財政全額供養單位中，這種情況也廣泛存在。

　　比如過去機關裏的“後勤事務所”，在早年的機構改革中被撤銷，涉及到的司機等後勤服務人員編制也隨之被取消，但這部分職工仍在單位繼續上班，工資待遇及退休金也與在編人員沒什麼區別。

　　此外，事業單位轉企改革後未分流的“老人”，機關事業單位中提前離崗的人員等“身份複雜”的群體，也都面臨因沒有“編制”帶來的養老尷尬。

　　《通知》要求，按照《決定》要求，嚴格按照機關事業單位編制管理規定確定參保人員範圍。編制外人員應依法參加企業職工基本養老保險。對於編制管理不規範的單位，要先按照有關規定進行清理規範，待明確工作人員身份後再納入相應的養老保險制度。

　　“這部分沒有編制的人員，如果按照養老保險改革新制度執行的話，是不能繳納機關單位養老保險的。”李先生所在城市的機關事業養老保險處負責人表示，目前還沒有具體細則來對這些情況進行分類説明。這個數量龐大卻游離在政策之外的群體，其養老保險到底該如何操作，成了一塊“燙手的山芋”。

　　受訪專家表示，機關事業單位中部分職工“身份模糊”問題是養老並軌改革推進過程中的重要阻力之一，亟待同步推進事業單位人事制度改革予以破解。

　　配套改革“非常關鍵”

　　按照“一個統一、五個同步”的改革基本思路，機關事業單位工資制度的完善以及待遇調整機制改革，是養老“並軌”的重要配套改革。

　　對此，安徽省某地級市檢察院37歲的副科級公務員蘇東表示，追求制度公平的同時有必要考慮到公務員職業的特殊性，“基層公務員工資不高是如今的共識，如何在一定程度上提高待遇，也是養老金改革需要考慮的”。

　　“不是簡單地改革了養老的方式就是回應了所謂‘公平問題’。公務員的收入計算方式要改革，需要向社會講清為什麼應是這樣的一個收入水準，以及將如何去規劃和管理這支隊伍，社會公眾才會覺得其收入是公平合理的。”張潔藝表示。

　　在5月12日召開的全國推進簡政放權放管結合職能轉變工作電視電話會議上，李克強總理表示，要打開“正門”，建立健全正常的工資增長機制，使公務員收入隨著經濟發展不斷提高，保障他們的合理待遇和應有的尊嚴。他要求，今年6月底前，各地工資調整一定要落實到位。

　　據《瞭望》新聞週刊記者了解，隨著調薪時間“大限將至”，各地正在緊鑼密鼓地推進落實。近期，山東、陜西等地人社部門先後召開會議，部署安排完善機關事業單位工資制度工作。

　　山東省人社廳官網6月12日發佈的消息顯示，6月上旬，該廳分別召開完善機關事業單位工資制度各市工作部署會議及省直單位工作部署會議。根據會議部署安排，從2014年10月1日起，調整機關事業單位工作人員基本工資標準和增加離退休人員離退休費，今年6月底前，各地各部門要將工資調整到位。

　　“改革若想真正有利於群眾根本利益，需要完善養老金改革的配套政策，比如建立公務員職務與職級並行制度，提高職級待遇。”陳勝定是安徽省金寨縣一名基層民警，他告訴本刊記者，在該縣公安系統，大部分基層、社區民警職級待遇多年不動，“上一次調整還是在十餘年前。”

　　“基層任務重，案件一個接一個，我們每天工作都在12個小時以上，節假日加班也是家常便飯。工資本來就低，相關補貼也從來沒有落實過。”陳勝定説，不少同事20歲出頭就幹公安工作，20年奉獻連個級別都沒有，職務晉陞渠道極其狹窄。“這些改革如果不配套並行，光是調整養老金這種‘身後事’，對公安系統工作人員的吸引力不會很大”。

　　與此同時，各地養老金經辦機構的內部機構設置與自身建設能否在此次改革中得到完善，也是基層關注的重點問題。陜西省某市機關養老保險處工作人員介紹，目前全省範圍內養老保險經辦機構級別參差不齊，“有的是正縣級機構，有七八個地市是副縣級機構，還有個別地區是科級機構，對基層來講確實不便操作。”

　　該工作人員表示，既然國家實行頂層設計，是否應對這些機構實行統一建設，對機構規格、編制人數、工作程式、內部設置等方面設置規範性的標準。

　　“養老金‘並軌’並非‘一併了之’那麼簡單，它面臨的是全方位的制度重構和調整。在各地的推進過程中，頂層設計的科學性與可持續發展的價值導向，將是影響改革落地的重要難點。”西安交通大學公共政策與管理學院教授封鐵英錶示。