農村宅基地不能抵押獲得貸款的法律禁區，如今正隱約顯現出一定的騰挪空間。按照國家發改委深化經濟體制改革的有關工作安排，農村住房抵押擔保貸款的試點工作，有望在2015年開展。

　　按照工作安排，與農村住房抵押擔保貸款一併有望進行擔保抵押試點的，還將包括農村承包土地經營權的抵押擔保貸款試點。而按照現行《擔保法》、《土地管理法》等約束，無論是農村住房還是農村承包土地經營權，都不能作為抵押擔保，進而獲得貸款。

　　作為全國土地工作的主管部門，國土資源部將具體牽頭負責這項試點工作的推進，而試點工作的初步方案，也將會同銀監會、國務院法制辦等部門共同會商確定。試點工作將採用封閉運作的方式。

　　年內試點有望

　　“從今年深化經濟體制改革工作的安排和規劃來看，確實要推進農村住房的抵押擔保貸款試點。”6月10日清晨，一位接近國土資源部的權威人士告訴《中國經營報》記者，如果一切順利，2015年將選擇若干地區，對農村住房抵押擔保貸款進行試點工作。

　　在基本確定年內開展試點工作後，國土資源部將牽頭負責試點地區的遴選工作。按照國土資源部的初步設想，將在東部、中西部各類典型地區選擇開展試點工作，以為日後的工作積累經驗。在試點初期，將會嚴格控制試點地區規模，並採取封閉運作的方式。

　　根據現行《擔保法》第37條第2款的規定，除以下兩種情況外，耕地、宅基地、自留地等集體所有的土地使用權不得抵押：一是抵押人依法承包並經發包方同意抵押的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等荒地的土地使用權;二是以鄉(鎮)、村企業的廠房等建築物抵押的，其佔用範圍內的土地使用權同時抵押。

　　按照上述法條規定，由於農民的宅基地不在法律規定的可以抵押的範圍內，所以宅基地的使用權不能抵押。

　　十八屆三中全會後，國土資源部牽頭制定了兩條主線的土地管理制度改革方案，以落實十八屆三中全會政治決議《關於深化改革若干重大問題的決定》(下稱《決定》)中“建立城鄉統一的建設用地市場”的總體要求。一條主線是進行農村經營性集體建設流轉試點；另外一條主線，即是對現行農村宅基地制度進行改革試點。

　　在此之前，國土資源部曾著手制定《宅基地管理辦法》。在調研工作中，國土資源部的有關人員重點了解了農村宅基地的擔保、抵押、轉讓等方面的財産權權能問題。

　　釋放金融通路

　　實際上，在對《宅基地管理辦法》進行研討的過程中，國土資源部多位官員提出，積極配合有關部門，穩妥推進農民住房財産權抵押、擔保、轉讓試點中宅基地佔有權和使用權的轉讓，對宅基地轉讓範圍、轉讓中的集體土地權能及實現形式要進行多方案設計並開展試點探索。

　　記者了解到，為了做好試點的基礎性工作，國土資源部也同時部署，加快包括農村宅基地在內的農村地籍調查和農村集體建設用地使用權確權登記頒證工作。因為無論是試點工作，還是未來根據試點情況的全面推行，都必須要求農村住房有明確的産權産籍備案。

　　“按照現行的法律框架，農村住房是無法轉讓的。實質上，宅基地是農村集體經濟組織分配給集體經濟組織成員用以滿足其居住要求的土地，因此，其財産權始終表現為缺位，在轉讓短期無法開禁的前提下，對抵押擔保貸款進行試點，無疑是一種快捷的路徑。”一位參與《宅基地管理辦法》前期論證的專家向本報記者表示。

　　記者了解到，由於開展農村住房抵押擔保試點的工作，涉及到現行《擔保法》、銀行業風控體系等問題，因此，國土資源部將會同銀監會、國家發改委、國務院法制辦等部門，聯合確定試點方案。

　　前述專家認為，如果開展試點，則意味著農村住房獲得了一定程度上的財産權，通過向銀行抵押貸款融資，農業産業化將獲得更為通暢的融資渠道。“尤其是東部特大型城市周邊的農村住房，其評估值較高，如果放開抵押貸款的約束，將能夠使農村獲得大量的資金，用以實現農業産業化。”他説。

　　地方已有試點

　　如果這項試點得以順利開展，將比照農村經營性集體建設用地流轉試點的程式，由國務院向全國人大及其常委會申請在試點區域內，暫停現行《擔保法》實施的方式，依照多部門聯合商定的試點方案進行試點工作。

　　同時，試點工作將會設置試點期限，並在試點期限到期後，進行總結，以供決策層對下一階段的總體策略進行定調。此前進行農村集體經營性建設用地流轉試點，有明確的試點鎖定期。

　　“但是，從客觀而言，已經有地方進行了內容相近的試點工作，只不過沒有得到中央政府層面的正式授權，至於這些試點是否能通過此次試點工作轉正，目前還沒有明確的説法。”前述專家稱。

　　早在2012年8月14日，廣東農村金融工作現場會在梅州召開，省長朱小丹出席會議並宣佈，農村宅基地使用權和土地承包權抵押貸款試點，將在梅州和雲浮兩市展開。當天的會議強調，此項試點的基本思路是，在國家法律和政策的框架內，農戶將宅基地使用權抵押給政府授權的機構，銀行即向農戶提供信貸，這一政府授權機構為此提供保證。

　　在試點過程中，雲浮市鬱南縣農戶將自家的農村閒置宅基地使用權、土地承包經營權、林權等作為擔保物，就可以貸款建房。截至當年5月11日，已經有132戶從中獲益，累計發放貸款297.6萬元。鬱南的“信用+抵押物+規劃”模式，主要支援有轄區戶口、有信用、有一定資金、有規劃、有抵押物的“五有”農戶新建、改建、擴建自住房屋。

　　此前，國土資源部副部長徐德明曾向全國國土資源系統主要官員表示，完善農村宅基地管理制度工作“關鍵是心眼要好，出發點要正，把好事辦好，真正惠民，有利發展，保證耕地數量不減少、品質有提高”。

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　　宅基地使用權抵押流轉法律制度的困境

　　1.宅基地使用權流轉是有法律依據的。《憲法》第10條規定：“任何組織和個人不得侵佔、買賣或者以其他形式非法轉讓土地；土地的使用權可以依照法律的規定轉讓。”該條規定土地的使用權是可以轉讓的。《物權法》第153條規定：“宅基地使用權的取得、行使和轉讓，適用土地管理法等法律和國家有關規定。”《土地管理法》第62條規定宅基地上的住房是可以出賣出租的，只是對出賣、出租房屋後再申請宅基地作了限制。

　　2.宅基地上農村房屋買賣主體的限制規定。1999年《關於加強土地轉讓管理嚴禁炒賣土地的通知》規定:“農民的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民佔用農民集體土地建住宅，有關部門不得為違法建造和購買的住宅發放土地使用證和房産證。”2004年國土資源部發佈《關於加強農村宅基地管理的意見》中第13 條明確提出：“嚴禁城鎮居民在農村購置宅基地，嚴禁為城鎮居民在農村購買和違法建造的住宅發放土地使用證。”上述規定了買賣農村房屋的主體只能是農村集體經濟組織的成員。

　　3.宅基地上房屋抵押流轉及宅基地使用權抵押流轉的規定。《擔保法》第34條規定：“抵押人所有的房屋和其他地上附著物可以抵押。”第37條又規定：“耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權不得抵押。”《物權法》第180條規定：“建築物和其他土地附著物、建設用地使用權可以抵押。”第184條規定：“下列財産不得抵押：(一)土地所有權；(二)耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權，但法律規定可以抵押的除外。”