部門利益相互扯皮 剛獲批就成“老皇曆”

　　短命規劃淪為案頭擺設

　　奇怪建築與“千城一面”共生，大“城市病”與“鬼城”“睡城”為鄰，房地産過熱與土地大量出讓並存，土地浪費驚人、環境破壞日益嚴重、進城農民工生存困難，有些地區出現逆城市化趨勢……我國城鎮化在快速演進的過程中出現了諸多問題。

　　專家表示，隨著我國經濟社會進入新階段，常住人口城鎮化率超過50%，新型城鎮化戰略正式推進，城鎮化進入新的階段，城鎮規劃迫切需要轉型。

　　規劃既難産又短命

　　體制和機制的制約因素互相交織，互相影響，造成城鎮規劃的科學性、權威性和嚴肅性長期得不到保證，城市建設用地失控成為普遍現象，規劃體制改革任重道遠。

　　由於部門利益化加劇，規劃編制審批時間長，規劃既難産，又短命。《經濟參考報》記者了解到，一個規劃從編制到審批發佈，短則兩年有餘，長則數年。合肥的總規報送6年還沒有批下來，蘭州的總規從開始編制到國務院審批通過前後超過10年，兩個近期規劃都已實施完成。宏觀背景的變遷與城市快速的變革，使規劃審批之日，就是修編啟動之時。規劃一直在路上，成了城市政府桌面上華麗的擺設。

　　海南省住建廳總規劃師劉釗軍表示，根本原因在於規劃編制審批所涉及的部門，各自維護部門的利益，又都有不同的部門法規支撐，規劃打架，扯皮很多，協調時間長。中國城市規劃設計研究院副院長楊保軍説，現在發改委的項目規劃批復具體到地塊，林業規劃、環保規劃的項目也紛紛進城落地，背後都是因為利益作怪。

　　南開大學周恩來政府管理學院高級規劃師張麗梅説，政府部門管得太細、管得太多。總體規劃作為法定規劃，很多城市的多個部門都想借著規劃搭順風車，把自家需求加進去，導致規劃越來越厚、管得越來越多，有的規劃甚至於對選什麼材料都有要求，最後反而什麼都管不住。

　　同時，強烈的發展衝動，讓規劃異化為地方獲取土地財政和招商引資的重要工具，非法定規劃大行其道，規劃的法律嚴肅性不足。

　　多位地方規劃部門工作人員反映，不少地方政府做大和反覆修編規劃，為的就是把周邊農村的土地納入城市管轄，以此維持“土地財政”。安徽省一位規劃人士説：“各地規劃總人口加起來已超出全國的總人口，各地編制規劃所依據的城鎮人口、城鎮化率等指標存在失真。”

　　地方政府還通過非法定規劃來代替法定規劃。劉釗軍表示，概念規劃和戰略規劃都是法定規劃的前期，但也有取代的勢頭，嚴格按照法律來説是無效的，規避了國家的法規和技術要求。

　　據悉，國家為了化解失控的風險，不斷增加對城市總體規劃的管控，目前由國務院審批總體規劃的城市已經達到了100多個，有些人口規模不足100萬的城市也需要由國務院審批，審批時間進一步延長。

　　中山大學地理科學與規劃學院教授袁奇峰表示，地方政府吃飯靠産業，建設靠土地。土地財政的模式下，政府越來越呈現公司化的傾向，市長成了總經理，為了招商什麼都幹。

　　此外，唯上的幹部考核使規劃異化為領導政績、個人愛好甚至是腐敗的工具。《經濟參考報》記者在採訪中發現，急功近利式的政績觀導致總體規劃的修編速度已經比近期規劃更短，無論是三年一大修，兩年一小變，還是非強制內容的肆意調整，“一任領導一任規劃”的現象嚴重。

　　一位地方官員表示，有的上級領導到當地視察，現場辦公現場拍板，臨時發揮，隨手一指，提出這裡要建什麼、那裏要建什麼，沒時間也根本不看縣城規劃圖，但是地方政府半個“不”字不敢講，只能落實貫徹，然後開腸破肚，更改原有縣城規劃。

　　南開大學周恩來政府管理學院城市管理專業講師李晨光説，在行政主導下，城市是擁有權力者心目中的面貌，而不是建築師和規劃師的意思，大多是投其所好。幾乎鳥巢、大劇院等每個國家的大項目出現後，很快就會發現各地在拷貝，追求新技術等奇奇怪怪的建築就出現了。這背後隱藏著深刻的邏輯。“千城一面”的背後，是一個強大的制度。

　　管控作用大打折扣

　　由於我國經濟的快速發展，城鎮化在短短30多年的時間完成了西方發達國家幾十年甚至上百年的歷程，積累的矛盾缺少消化的空間，使我國城鎮化出現諸多問題。專家稱，城鎮規劃有必要總結過去的教訓。

　　在實踐中，城鎮規劃的引領和管控作用大打折扣。《經濟參考報》記者在採訪中了解到，由於公共政策和市場機制失調，大中小城市難以得到協調發展，雖然城鎮規劃中很早就提出限制大城市，發展中小城市的思路，但基本上沒有實現。專家認為，目前的規劃，以解決城市，尤其是以特大城市和大城市問題為主要關注點，市場機制下，生産要素向大城市集中是必然的，但在行政等級體制下，政府也將公共資源同向配置，導致政府和市場作用産生疊加效應。

　　中國房地産業協會副會長兼秘書長馮俊認為，城市的發展需要生産空間和生活空間的統一，途徑就是發展第三産業。但不少地區把人為創造一個城市作為城鎮化的動力，不注重産業尤其是服務業的發展，有的把生活空間和生産空間對立起來，就業不足，缺少活力。不少新城成為“鬼城”“睡城”，大量開發區也因此造成土地浪費，甚至出現工業用地轉為房地産項目。

　　相形之下，還有一些城市由於經濟發展太快，城市規模根本控制不住，比如北京市的人口規模早已突破2020年的規劃目標。這讓突出指標管理、把規劃引導變成人為控制的傳統城鎮規劃形同虛設。專家提出，規劃要有一定的適應性，規劃要建立評估機制，保持動態調整，處理好彈性和剛性的關係。

　　此外，城鎮規劃還存在物質規劃和城市發展戰略及城市公共政策失衡，感觀效應和城市內涵失聯，以及“公權力”與“私權利”失重等問題。

　　記者在採訪中發現，一些城市注重物質規劃，擺布建築物，以建設中心城市為戰略目標，較少考慮城市的公共服務及低端群體，城市建設出現“貴族化”傾向，規劃為政績服務，為資本打工，公眾利益和城市長遠發展被忽視。城市感觀很漂亮，但是缺少對文化和歷史內涵的保護，盲目追求高大上的異形建築、地標建築，造成資源和能源的浪費。

　　在規劃的編制和實施過程中，還出現公權力過於強勢，監督不足，評價機制單一，公眾參與度低的現象。

　　城鎮規劃面臨轉型

　　我國城鎮化出現的問題與發展階段的必然性有關，但也反映了城鎮化發展模式、發展理念等方面的偏差及政策制度方面的缺失。當前，城鎮規劃建設面臨新的要求和挑戰，迫切需要轉型。

　　清華大學建築學院教授武廷海表示，從國際經驗看，城鎮化發展到一定水準，城鄉就會發生重大轉型。我國的城市從點狀逐步向區域的、綜合的塊狀形態發展，城市將在國民經濟社會發展中佔據更加重要的位置，國家轉向城市社會。

　　專家認為，一般的經驗表明，城鎮化是個工業化自然發展的過程，不是經濟的引擎。但在我國，城鎮化既是工業化發展的結果，也將成為新一輪發展的動力，如何把握好二者的關係，是對規劃提出的挑戰。

　　隨著發展模式轉變，規劃重點也要發生改變。傳統的規劃是增量擴張型規劃，但目前空間增長已不可持續，到了從數量和規模向品質和效益上轉變的階段，考慮轉向存量規劃。

　　中國城市規劃設計研究院副院長李迅表示，傳統城鎮化和新型城鎮化兩種道路的不同，決定著城鎮發展的模式不同，規劃行業要順應大勢，重新認識城鎮規劃行業的發展變化，探索新的方法和途徑，未來將從規劃理念、規劃編制方法和規劃管理制度進行相應的轉型升級。

　　與此同時，城鎮化進程速度放緩，新舊矛盾交織，城鄉統籌面臨更多困難。有專家認為，我國城鎮化率將放緩，2030年約達到65%的水準。一方面在集約發展的同時，公共服務需求上升，政府需要加大公共投入；另一方面消化舊矛盾與推動城鄉統籌面臨新難題共存，尤其是社會階層分化嚴重，社會矛盾將集中在城市，最終都會反映到對規劃的需求上來。今後，中國城市規劃面臨更加複雜的形勢，需要協調的要素越來越多。

　　專家認為，規劃要推動城鄉開發建設向環境友好、資源節約的內涵式、效益型模式轉變，同時也要注重約束行政與市場邊界，保障民眾權益。武廷海説：“規劃轉型的關鍵是應對和服務新常態，向國家控制管理城鎮化進程的工具轉變。”