近日，《關於全面深化公安改革若干重大問題的框架意見》(以下簡稱《意見》)及相關改革方案，已經中央審議通過，即將印發實施。《意見》提出，紮實推進戶籍制度改革，取消暫住證制度，全面實施居住證制度，建立健全與居住年限等條件相掛鉤的基本公共服務提供機制。落實無戶口人員落戶政策。

　　專家認為，2015年將是我國推進戶籍改革的關鍵一年。目前的首要任務，是建立城鄉統一的戶口登記、實施居住證、健全實際居住人口登記三項制度，這就要求居住證制度擔負起“開路先鋒”大任。當前，我國勞動力資源結構性矛盾越來越突出，穩定優質勞動力資源供給將成為今後一個時期影響經濟社會發展的重大戰略問題。而居住證持有者若享受戶籍權利，並逐步實現教育、養老等基本公共服務平等化，將有利於實現勞動力資源有序流動，推動城鄉一體化。

　　居住證由暫住證演變而來，但與暫住證有本質上的不同。居住證制度體現了新的社會管理理念，淡化了戶籍觀念，強化城市外來人口的居民意識，服務和管理更加人性化。居住證附加了各項公共服務，持有者可享受諸多市民待遇。而且，居住證制度還為外來人口落戶提供了過渡機制。

　　《經濟參考報》記者了解到，目前全國已有深圳、珠海、廣州、東莞、佛山、大連、太原、嘉興、慈溪、長春、上海等多地推行居住證制度。四川省成都市四年前已全面推行居住證制度。天津市也已明確將試行非天津戶籍常住人口居住證管理辦法。此外，北京通州等62個城市(鎮)已被列為國家新型城鎮化綜合試點地區，根據方案，通州將推進積分落戶政策，以具有合法穩定就業等為主要指標，合理設置積分分值，達到一定分值即可申請落戶。

　　與此同時，在國家戶籍制度相關政策調整和改革試點的鼓勵下，近年來，全國一些省份如浙江、四川、廣東、河北、江蘇等以及大中城市如鄭州、重慶、成都、廣州等紛紛出臺戶籍改革方案，對地方性戶籍制度改革進行了積極探索。如山西省日前公佈的推進戶籍制度改革的實施意見，提出5年內將完成戶籍革命性改革，全面放開山西省的中小城市落戶，太原和大同兩大城市核心城區也將實行有序放開落戶限制。山東省政府網站日前公佈了山東省進一步推進戶籍制度改革的意見。意見提出，濟南、青島全面放開大學畢業生落戶。

　　不過，有業內專家認為，儘管戶籍改革取得了不少成果，但從改革總體進程來看，城鄉之間、地區之間人口的大規模流動並沒有促使戶籍制度改革取得實質性突破，遠遠滯後於經濟社會發展的需要。一是大中城市推進戶籍制度改革較為謹慎而緩慢。二是戶籍制度改革缺乏制度層面的頂層設計，我國戶籍制度一直採取自下而上的改革路徑，中央政府給予地方政府相當大的自主權，鼓勵和支援地方政府進行因地制宜的試點探索。但是，目前戶籍制度改革已經進入攻堅階段，單純依靠地方政府局部性、片段式的改革，已經難以取得更大進展和實質性突破。

　　此外，戶籍制度改革的關鍵是戶籍內含各種權利和福利制度的綜合配套改革，戶籍制度改革只是“標”，而對其內含各種權利和福利制度的改革才是“本”。戶籍制度改革必須標本兼治、長短結合，其目標不是消除戶籍制度，而是剝離戶籍內含的各種權利和福利，取消城鄉居民的身份差別，建立城鄉統一的戶籍登記管理制度，實現公民身份和權利的平等。

　　根據政策規劃，2020年基本形成“城鄉統一、以人為本、科學高效、規範有序的新型戶籍制度”，這種新型戶籍制度雖然以經常居住地登記戶口為基本形式，但仍然把合法穩定住所和合法穩定職業作為戶口遷移的基本條件。這種做法沿襲了現有的“放寬落戶條件”的思路，並非戶籍制度改革的終極目標，而只能是一種中短期的過渡性目標。從長遠來看，戶籍制度改革的最終目標是按照常住居住地登記戶口這個唯一標準，實行城鄉統一的戶口登記管理制度。

　　中國社會科學院城市發展與環境研究所副所長魏後凱認為，從目前情況看，中國的戶籍制度改革應採取雙軌制辦法。所謂雙軌制，就是一方面按照現有的“放寬落戶條件”思路，實行存量優先、分類推進，逐步解決有條件(如有合法穩定住所和合法穩定職業)的常住農業轉移人口落戶城鎮的問題；另一方面，通過剝離現有戶籍中內含的各種福利，逐步建立均等化的基本公共服務制度以及城鄉統一的社會保障、就業管理、土地管理和社會管理制度，以常住人口登記為依據，實現基本公共服務常住人口全覆蓋。前者實質上是一種戶籍政策調整，後者才是真正意義上的戶籍制度改革。一旦城鄉一體的體制機制形成，“放寬落戶條件”的改革思路也就失去了意義。在這種情況下，兩條改革路徑將最終接軌。