新一輪農村土地制度改革提速，改革所涉及的法律法規修訂成為當前工作的一大重點。伴隨著越來越多的金融機構積極試點農村土地承包經營權抵押貸款業務，其面臨的現行法律法規抵觸問題日益突出。現在央行有關部門正在研究制定方案，對農村土地承包經營權抵押貸款試點工作進行整體部署。

　　整體試點方案正研製

　　十八屆三中全會後，中央迅速梳理分解了300多項改革任務，其中 《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》提到，“賦予農民對承包地佔有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保權能”工作由央行牽頭。今年以來，包括北京、四川、湖南等地陸續有金融機構啟動農地承包經營權抵押貸款業務，涉及機構包括中國郵政儲蓄銀行及各地城商行等。與此同時，國有大行也開始瞄準這項業務，工行、建行甚至國家開發銀行都在這一領域有開展試點的打算，日前農行率先出臺了相關辦法，成為首家從總行層面推行該類貸款的大型商業銀行。

　　據《經濟參考報》報道，目前開展該項業務的地區都或多或少因為法律、政策的現實阻礙而面臨困難。因為要推進這項工作，涉及的一系列法律法規都有待修改，包括《土地管理法》《物權法》《擔保法》等。目前這些法律規定農村土地的使用權不能出讓、出租或抵押和擔保，直接導致相關工作不能合法開展。

　　據中央農村工作領導小組副組長、辦公室主任陳錫文透露，目前全國已有19省的相關地區正在開展試點，為了保證試點工作有序進行，央行有關部門正在研究制定整體試點方案，因為改革過程中涉法內容較多，央行也正在和立法機關積極溝通，修法工作正在緊鑼密鼓的研究之中。

　　截至目前，改革所涉及的法律問題一般來説都是採取“立“改“廢”三種處理手段，而在農地承包經營權抵押的問題上則更麻煩一些。陳錫文表示，《物權法》《擔保法》等明確規定農村集體土地的使用權不得用於抵押擔保，最初央行希望能通過有關部門出臺司法解釋的方式讓這項改革合法化，但是司法部門卻認為，司法解釋解釋不到這個程度。於是，法律沒有改就意味著改革不能在全國範圍內實行，現在只能靠立法機關在一定期限內在一定範圍進行授權，同意在特定地區不實行部分法律的部分條款。而這種模式的典型案例就是上海自貿區。

　　不會在全國範圍推進

　　“上海自貿區就是在28平方公里內，有三項法律三年內可以不實行，而三年後要檢驗授權的效果，如果效果好就是未來修法的重要依據，如果效果不好就退回去，再想其他辦法。 ”陳錫文説，當農村土地制度改革遭遇法律障礙時也將採用這種模式，首先肯定不會在全國範圍內推進，不否定現行法律，所以只能試點；其次是在試點前要取得人大常委會的授權。值得一提的是，授權的程式非常嚴格，在上海自貿區，國務院最初提出的是四項法律三年內不實行，但最終經過人大常委會反覆研究討論後通過的只有三項法律。

　　陳錫文表示，在實踐中，規避法律障礙也有很多技巧可尋，例如在《擔保法》中並沒有提到承包經營權的概念，原文用詞為土地“使用權”，這就給現在各大金融機構繼續推進試點而不從根本上觸犯法律留有一定空間。對中央政府而言，最重要的一點就是如何設計好試點方案，通過和立法及司法機關溝通，確定在何種限制條件下進行改革。

　　目前，地方政府和金融機構開展這項工作的積極性很高，農民也有一定的期盼度。“未來還不知道會引發多少問題。 ”陳錫文説，因此方案的設計必須細緻，例如金融機構在處理流轉過後的土地經營權抵押時，不能按照全部有效流轉期進行抵押，比如五年的流轉期最多抵押兩年，如果到期無法償還，之後的三年銀行還可以將土地租給其他人，以防止承租人跑路後出現壞賬。