隨著天府新區獲批，國家級新區數量激增至11個。

　　今年1月份西鹹新區、貴安新區同日批復，一日兩新區的節奏下，有人斷言國家級新區開始進入“批發”時代，果真如此？

　　自從上海自貿區開始試點，地方對於自貿區的角逐熱情空前高漲，相對而言國家級新區有些黯然失色。尤其是在自貿區模式向全國推廣的背景下，雖然沒有人説二者不可兼得，但要國家級新區還是自貿區，顯然存在魚與熊掌的優劣取捨。

　　從22年前浦東新區設立首個國家級新區開始，新區就被賦予探索試驗開發開放的國家使命，一段時期內，新區以其獲得政策支援的力度之大，更是成為引領改革開放的前沿。現在，自貿區走上開發開放的最前沿，從上海的經驗來看，其開放程度空前。

　　歷經22年發展，國家級新區尤其是新獲批的眾多新區，是否還能繼續引領開發開放，在面臨行政體制矛盾等諸多問題時，又能如何去解決，是當前必須面對的問題。在接下來的改革開放中，國家級新區應當扮演何種角色，它該何去何從？

　　1. 新區數量從嚴控到密集批復

　　隨著2014年多個國家級新區的密集批復，新區批復速度越來越快，間隔時間越來越短，呈現加速之勢。

　　1992年上海浦東新區的設立，開啟了國家級新區時代。

　　“八十年代看深圳，九十年代看浦東……”這句流傳甚廣的話有無數個版本，但前兩句總是不變。上世紀八十年代，深圳特區成為改革開放之初引領潮流的弄潮兒，而浦東新區則成為九十年代中國改革的風向標。

　　不過，在浦東新區之後的十多年內，雖然很多地方大搞新區建設，但此後14年時間裏再沒有國家級新區獲批，直到2006年國務院正式發文，濱海新區才成為第二個國家級新區。

　　稀缺性使得國家級新區這塊金字招牌顯得異常珍貴。

　　彼時，以國家的經濟實力而言，分散建設多個國家級新區力不從心。另一方面，這與當年國家抑制開發區熱和圈地運動的考慮也不無關聯。

　　上世紀九十年代全國各地掀起開發浪潮，各種開發區紛紛涌現，以開發區、工業園、科技園、大學城等各種名義圈地的做法成為普遍現象。此後，國家開始對開發區進行清理整頓，即使到現在這項工作仍未停止。

　　回到國家級新區，其佈局和開發仍然謹慎。從浦東新區到濱海新區，國家級新區仍是限于沿海地區。與之後的新區最大不同在於，這兩個新區最終做實，成為一級政府，擁有行政管轄權。

　　2010年，時隔4年之後，重慶兩江新區獲批，新區從沿海走向中西部，而且批復進度加速。

　　中國社科院工業經濟研究所研究員、中國區域經濟學會副理事長兼秘書長陳耀告訴21世紀經濟報道，浦東新區、濱海新區這樣的沿海新區主要任務是開發開放，而兩江新區等中西部新區則是要帶動當地城鎮化發展。

　　在濱海新區獲批國家級新區前後，綜合配套改革實驗區成為深化改革開放的一項熱門區域政策。2005年從浦東新區開始，再到濱海新區，但這項政策並未局限于新區範圍內，其實驗的內容與範圍也不一樣，有大到山西全境，小到一個開發區，內容有的著重于能源經濟，有的卻側重城鄉統籌。綜改區雖然在一個時期內成為改革的重點，但最終它並未替代國家級新區。

　　兩江新區獲批後，2011年浙江舟山群島新區獲批，2012年8、9月份甘肅蘭州新區、廣州南沙新區兩個國家級新區接連獲批，接下來的一年則沒有再批一個，直至今年1月份開始，眾多國家級新區獲批令觀者應接不暇。

　　新區密集落地的2014年，一個重要的背景是上海自由貿易園區的試驗。2013年上海自貿區開始試驗，到了2014年，自貿區模式所探索的經驗也將向全國推廣。

　　無論是開放力度還是推廣強度方面，自貿區都全面領先於國家級新區。在自貿區浪潮的裹挾之下，國家級新區到底面臨怎樣的發展態勢？

　　2. 自貿區不能替代新區

　　對於地方來説，自貿區開啟新一輪改革紅利，而國家級新區的光環則有些褪色。尤其當新區開始“批發”時，新區政策的邊際效益遞減，這是否會印證一個説法，即“人人都有政策就等於沒有政策”？

　　自貿區時代下的國家級新區是否還有價值？自貿區能否被新區取而代之？

　　“自貿區和新區功能不一樣，發展方向也不一樣，所以不能把自貿區與新區相提並論。” 國家發改委國土開發與地區經濟研究所所長肖金成對21世紀經濟報道記者表示，自貿區實際是對外開放的試驗區，和新區不是一個層面的東西，不能互相替代。

　　陳耀的觀點與此相同，他也認為自貿區是一種開放戰略，是以開放倒逼改革的做法，而新區的主要任務是推動新型城鎮化，二者定位、內涵不同。

　　雖然自貿區與新區都是在開發開放進行試驗探索，但自貿區産生的背景則包括中國面臨的國際經濟貿易格局的變化。多哈回合談判陷入僵局之後，美國主導TTP（跨太平洋[-1.35% 資金 研報]戰略夥伴關係協定）、TTIP（跨大西洋[1.79% 資金 研報]貿易與投資夥伴關係協定）等意圖打造一套平行于WTO的新機制。

　　自貿區産生的國內背景則是中國經濟轉型升級。天津自由貿易區研究院執行院長劉恩專對21世紀經濟報道記者表示，推動中國改革，尋找新的動力源[-1.25% 資金 研報]和增長源，只有開放，走一條厘清政府與市場關係的新路。

　　新區在過去一段時間內引領改革開放，而由於背景的改變，使得新區審批加速，並重點向中西部佈局，這賦予了國家級新區不同的意義。換句話説，新一批新區産生的背景發生了變化，那就是中國面臨的快速城鎮化發展趨勢。

　　除了背景與新區不同外，自貿區還有一定準入門檻，上海自貿區依託海港、口岸和保稅區，向境內關外轉變，這需要較高的開放基礎和條件，沿海地區更有優勢。而新區主要任務是推進城鎮化，無論沿海、內地都可以推進，著重向中西部佈局。

　　就像新區與以往的各類開發區有或多或少的聯繫一樣，以當前獲批及正在申報的自貿區來看，除了福建自貿區外，大都與國家級新區有關。上海自貿區就誕生於浦東新區內，而申報第二批自貿區的天津自貿區目前的方案也是在濱海新區內，申報內陸自貿區的西安和重慶，雖然自貿區範圍跨出了新區，但也與新區有重要關聯。

　　“國家級新區由於在體制機制上本來就有所創新，假如當地存在新區的話，它應該是承接自貿區的良好區位。”北京大學教授、中國區域經濟研究中心主任楊開忠對21世紀經濟報道表示。

　　當然，在地方對自貿區熱情高漲的同時，對於一些條件不成熟的地方，或者需要等待自貿區逐次推進的地方，國家級新區仍具有相當的誘惑力。一旦獲批為國家級新區，在土地指標方面將有更寬鬆的條件，還將獲得省級經濟社會管理許可權，對於地方的招商引資能起到不小的推動作用。

　　3.新區功能定位爭議

　　在自貿區的衝擊下，由於二者定位、功能不同，新區仍存在生存空間，而且也是很多地方政府現實的最優選擇。

　　不過，比起經過長期磨合的傳統開發區來説，新區面臨的問題不少，除了現實發展中的矛盾外，在新區的概念、定位等理論層面也存在爭議與質疑。

　　“新區概念不是很規範，內涵也不一樣。”肖金成認為，國家級新區首先應該是産業聚集區，其次應該是新城區或新城市，應該是國家、地區、城市的新經濟增長極，是大城市周邊的反磁力中心。楊開忠也認為，新區就是帶動區域發展的城市型增長極。

　　長安大學城市研究所所長王聖學則表示，國家級新區的性質、規模、發展目標、管理許可權，都需要搞清楚，比如新區是由省級政府管理還是地市政府進行管理，一旦處理不當容易造成省市矛盾。

　　在獲批的11個國家級新區中，各自規劃方案和目標定位都不盡相同。當然，這種狀況與區域政策實行分類指導有關。國家發改委副秘書長范恒山曾表示，只有分類指導才能增強政策的針對性和有效性，才能發揮比較優勢，增強區域的核心競爭力。

　　就專家觀點而言，比較一致的是，認為新區是城市型增長極，既有傳統開發區集聚産業的功能，又有城市功能，推動産城一體、産城融合發展。

　　肖金成表示，當前一些大城市的城市病嚴重，新區的一個功能就是吸引産業、人口集聚，減輕、疏解大城市中心區壓力，防治城市病。而其增長極的職能則要求開發的範圍不能過大，否則不利於要素、資源高度集聚。要培育一個增長極，地方也要拿出真金白銀進行投入，範圍過大的話，地方投入成本太大。

　　不過，目前這麼多國家級新區面積小的也有800多平方公里，大的有2000多平方公里。其中廣州南沙新區、甘肅蘭州新區、陜西西鹹新區面積都在800多平方公里，上海浦東新區、重慶兩江新區、浙江舟山群島新區、貴州貴安新區、四川天府新區面積都在1000~2000平方公里之間，天津濱海新區、青島西海岸新區和大連金普新區面積都在2000平方公里以上。這些只是陸域面積的比較，一些沿海新區規劃中還包括海域面積。

　　在這麼大範圍內進行開發，其強度甚至相當於建設一座新城市。即使在天津這樣的沿海發達城市，經過近十年開發，投入不少大企業、大項目，濱海新區的人口密度仍與天津主城區的水準相差不少。而對於中西部地區的新區來講，要進行如此規模的城市化開發，其投入成本、建設週期以及困難程度可想而知。

　　而在中國經濟邁入新常態，過去高速增長態勢不再的情況下，新區面臨最實際的問題就是招商引資難度加大，企業投資能力與意願下降，政府債務風險增加等困難，這也是各地新獲批新區面臨的棘手問題。

　　肖金成認為，只有通過産業聚集才能帶來人口聚集，不能單純依賴房地産經濟，要産城互動發展，沒有産業就會産生問題，出現空城、死城現象。

　　4.“做實”新區發展許可權

　　國家級新區獲批之後，對於地方來説，一個頗為看重的就是省級經濟社會管理許可權。新區由誰來管，怎麼管，成為當前行政體制下一個突出的問題。

　　肖金成告訴21世紀經濟報道記者，天津濱海新區也碰過到這個問題，剛開始濱海新區只管規劃、開發和招商，下面還有三個行政區塘漢大（塘沽、漢沽、大港），不屬於新區而是隸屬於天津市管轄，這就産生很多問題。

　　但通過行政體制改革，先是將塘漢大合併為濱海新區，再是撤銷塘漢大工委和管委會，由濱海新區區委區政府統一領導街鎮，調整行政區劃，進行機構改革調整，解決了這一問題。

　　這除了國務院的批准之外，還需要考驗地方的改革勇氣和智慧。就濱海新區的行政體制改革而言，新區內部人士都認為這不是一件輕鬆的事情，其間廢除、調整多家行政單位，涉及諸多官員和普通公務員的切身利益，直到現在行政體制改革工作還在繼續深化。

　　對於濱海新區來説，成為一級政府之後，也就可以將新區按照一座城市來打造，在行政職務上，濱海新區區委書記、區長宗國英曾兼任天津市副市長，現在又成為天津市委常委。改變舊有行政體制之後，束縛濱海新區發展的矛盾大大減少，不過，這一經驗很難複製到其他新區。

　　目前，除了浦東新區和濱海新區完成開發區向一級政府的轉變之外，其他國家級新區還未看到這種希望。這並不妨礙一些地方開始把新區做實，賦予其城市的許可權，不過在涉及跨行政區的地方，這種做法往往造成新區與行政區之間的矛盾。

　　這些矛盾也是傳統開發區所遭遇過的，開發區輕裝上陣只負責招商引資發展經濟，而社會事務管理的包袱則甩給行政區，如果二者利益得不到平衡，就會造成開發區與行政區的矛盾。

　　這種矛盾表現最突出的就是在徵地拆遷上，行政區不予配合，開發區有項目也無法落地。即使項目最終能落地，在基礎設施建設和銜接上行政區不配合，比如常見的斷頭路等，使得項目無法真正運轉。

　　國家發改委國土開發與地區經濟研究所所長肖金成認為，新區應該把規劃區、行政區、功能區一體化，就是把行政區放在新區下面，做實新區。因為在新區這麼大範圍進行開發，必然會碰到行政體制問題，不解決就不能前進。行政體制不統一，各種錯綜複雜的矛盾就會浮現，造成行政區和功能區的分割，各搞各的。

　　不過陳耀認為，雖然行政管理體制問題對新區是件麻煩事，不調整的話將會面臨土地開發、招商引資等方面的混亂無序狀態，但不一定要走浦東新區和濱海新區那樣成為一級政府的路子。

　　在理順新區體制的過程中，應該如何保護行政區的正當利益，也是一個無法回避的問題。王聖學認為，應該像傳統開發區和行政區之間進行利益分成那樣，新區也應該與行政區進行利益共用，而非單靠行政命令來強行推進。

　　5.賦予新區新的目標

　　在自貿區引領開發開放潮流背景下，國家級新區接下來如何發展，需要正視發展中存在的諸多問題和矛盾。此外，還需要國家對新區加強管理和規範，地方進行體制改革探索，同時要準備承接自貿區外溢效應，實現新一輪發展。

　　肖金成建議，除了進行體制改革創新外，國家級新區還應該控制數量和範圍，管理更加高效。

　　目前的11個國家級新區從沿海一直到中西部，一些地區國家級新區密集，已經形成激烈競爭。就成渝地區而言，兩江新區與天府新區相互競爭，與相鄰的陜西西鹹新區也存在競爭關係。在西北，西鹹新區與蘭州新區的競爭也顯而易見。

　　國家級新區之間的競爭不能説是一件壞事，但是區域內或者相鄰區域的競爭，就會抵消相互間的優勢，甚至會形成惡性競爭。因此，根據不同區域和市場半徑佈局國家級新區，可以有效避免惡性競爭，而在有競爭關係的新區之間，根據當地情況編制有針對性的規劃，進行錯位發展，也是一種解決手段。

　　對於未來新區的數量和佈局，專家們有不同看法。

　　北京大學教授、中國區域經濟研究中心主任楊開忠對21世紀經濟報道記者説，未來國家對新區的批復會逐步收緊，因為新區主要任務是完善城鎮化佈局，完善區域協調發展的戰略性佈局。現在新區從沿海分佈到內地，從國家新型城鎮化發展和區域協調發展來看，新區的佈局已經近於收尾階段。

　　而中國社科院工業經濟研究所研究員、中國區域經濟學會副理事長兼秘書長陳耀則認為，在新區的分佈中，中部地區還是空白。中部地區承擔著重要的城鎮化任務，有的地方城鎮化水準還不高，新區應該是這一地區城鎮化的重要抓手。因此，未來這一地區仍需要國家級新區佈局。

　　新區的佈局節奏及數量問題，實際上與其承載的任務相關。如果以城鎮化為重點，那麼向中部佈局將成為一個重要方向。但如果以區域協調的角度來看，新區的佈局方向就會不同。

　　肖金成認為，新區應該著重培育經濟增長極，下一步應該通過新區的佈局帶動欠發達地區發展，而這些地區的新區需要國家力量的介入，進行大規模、高強度的投入。

　　新區未來如何佈局，關鍵在於厘清新區的概念和目標，而這取決於下一階段國家對區域發展的考慮和對區域政策的調整。在著重打造一帶一路、長江經濟帶、京津冀等跨區域經濟帶、經濟區的同時，如何培育經濟帶、經濟區內的增長極，也不容忽視。