7月30日發佈的《國務院關於進一步推進戶籍制度改革的意見》，是經濟社會改革的一項頂層設計，具有里程碑意義。

　　新中國戶籍制度的形成，最初是出於穩定社會秩序的需要。1951年公安部發佈《城市戶口管理暫行條例》，全國城市統一戶口管理制度形成；接下來用了幾年的時間建立農村戶口登記制度。1955年11月，國務院頒發《關於城鄉劃分標準的規定》，確定“農業人口”和“非農業人口”作為人口統計指標，中國的戶籍人口從此分離。1958年1月，全國人民代表大會常務委員會通過《中華人民共和國戶口登記條例》，以法律的形式將限制人口自由遷移的功能納入戶籍管理，嚴格限制農村人口向城市流動為核心的戶籍制度形成。“戶籍”成為公民最具“根本”識別意義的身份標誌。

　　1978年年底，改革開放以後，農村剩餘勞動力大規模轉移，城鄉分治的戶籍制度慢慢有所鬆動。1985年7月，公安部頒布《關於城鎮暫住人口管理的暫行規定》，決定對流動人口實行《暫住證》、《居住證》制度；1998年6月，國務院批轉公安部《關於當前戶口管理工作中幾個突出問題的意見》，推出有條件的“農轉非政策”，此後各地在此基礎上不斷修訂自己的城鎮落戶條件，農民進城落戶漸漸拉開了一條縫隙。

　　2012年2月，國務院辦公廳發佈《關於積極穩妥推進戶籍管理制度改革的通知》，對戶口遷移又有所放鬆，基本放開了縣城和更低級別的建制鎮的戶口登記，但大城市以及一些中等城市仍然是壁壘森嚴，限制不減。這個政策的頒布意味著城鄉二元矛盾悄悄轉移為中小城市與大城市之間的矛盾。

　　從戶籍制度的形成和沿革來看，前30年從最初的社會管理、到後來城鄉分治並逐漸自我強化，最終成為行政控制人口流動的手段；後30年雖然也有過一些改革措施，但整體上沒有什麼改變，甚至在某些方面有所擴展，增加了新的限制。

　　這個運作了60多年的戶籍制度，是一整套組織嚴密、功能強大的管制系統，包含經濟社會生活多個領域，政府的許多部門都圍繞著它行使職能。這一套制度使城鄉徹底分割開來，形成按不同規則運作的二元經濟系統，成為二元社會結構的牢固根基，使“農村居民”和“城市居民”成為經濟身份、政治身份、法律身份、社會身份和文化身份都截然不同的“兩種人”。

　　戶籍制度改革改什麼？基本目標取向是城鄉居民自由遷徙的平等權利，也就是自由選擇居住的權利，原來是戶籍制度限制的，現在改革要放開，要“還給”農民。這裡要澄清一個問題，戶籍制度改革不是取消戶口，而是調整戶籍制度的職能結構。一直以來，戶籍管理的職能分為三個部分：一個是對人口基本資訊的管理，古今中外各國都有；二是對社區的公共安全管理；三是對人口遷移的行政控制。

　　我們現在説的戶籍制度改革，要改的是第三條，取消對人口遷移的行政控制。前兩個職能，不但不能取消，不能減弱，還應該加強。毫無疑問，人口越是自由流動，越是需要加強對人口基本資訊的監測管理，越是需要加強對社區的安全管理。這是這次戶籍制度改革後公安部門和社區必須高度重視的一項日常工作，難度不小。

　　改革的核心是剝離附著在戶籍後面的各種福利。簡單地説，戶籍就是“一張紙”。但多年來“這張紙”的背後捆綁上了教育、就業、住房、醫療、養老等太多的福利和利益。把這些福利從戶籍上剝離下來是一件很不容易的事，牽一髮而動全身。原則上，不應該讓城市人口繼續維持因為“城市戶籍”身份而享有的“多出來”的特殊利益，也不應該要求新進入城市的農村人口去分享現有“城市戶籍”人群的特殊利益。

　　那麼，如何讓所有居民都能享受大體均等化的福利？福利是剛性的，已有“城市戶籍”人群的福利存量不能降低，新進入城市人群的福利需要“填平補齊”，否則要引起矛盾和衝突，無論如何這不是個小問題。把福利從戶籍制度中剝離出來，不是取消這些福利，相反是要給進城落戶人群“加上”。錢從哪來？事誰來辦？一系列相關制度需要做相應的調整。這才是統一城鄉戶籍改革的實質性內容，是難點，是考驗。

　　這次《通知》發佈，公安部、財政部、教育部、住房城鄉建設部、人力社會保障部、國家衛計委、中央農村工作領導小組辦公室、發展改革委等八個職能部門的領導都作了表態。可要真正實施行動起來，不僅職能部門之間要協調配合，不能掣肘、扯皮，每個部門內部也有很多事要做，要有一個基本的排序，先做什麼後做什麼。這是一個巨大的利益協調系統，經緯縱橫，盤根錯節，協調起來不是一個簡單的事。

　　怎樣克服這個難題？最有效的機制是參與性決策體制，即民主是一種建設好制度的原制度。

　　誠然，取消農村和城鎮戶籍差別，我們就向平等邁進了一大步！下一步是收入分配如何趨於公平合理，我們期待著！