「2020兩會」央行南京分行黨委書記、行長兼外匯局江蘇省分局局長郭新明：建議加大對公共衛生體系建設的金融支援力度

　　中國網財經5月22日訊(記者 曾薔)2020年全國兩會已拉開帷幕。全國人大代表、央行南京分行黨委書記、行長兼外匯局江蘇省分局局長郭新明建議，深化公共衛生服務供給側改革，發揮金融的支援和保障作用。

　　健全國家公共衛生體系，提高應對突發重大公共衛生事件的能力，是推動國家治理體系和治理能力現代化的重要內容。2003年非典疫情發生以來，為全面加強疾病預防控制、提升傳染病防控水準，我國實施了包括優化流行病醫療救治體系、強化疾控機構建設、健全疫情資訊監測系統等一系列措施，有效應對了此後出現的甲型H1N1流感、禽流感、H7N9等公共衛生突發事件。本次新冠肺炎疫情暴露出我國公共衛生治理體系和治理能力的不少短板，在公共衛生與防疫基礎設施建設、應急管理體系建設、公共衛生服務供給，特別是口罩等醫用應急物資保障等方面，表現尤為突出。公共衛生服務具有顯著的正外部性和公共産品屬性，政府理應在公共衛生體系建設中發揮主導作用，但受制于公共財力和資源分配效率，政府提供的公共衛生服務只能維持在一個較低水準，無法有效應對類似新冠肺炎疫情的重大公共衛生事件，遠不能滿足新時代人民日益增長的健康需求。為有效提高我國公共衛生服務供給能力，應以此次疫情為契機，從頂層設計上優化我國的公共衛生服務供給體系，在堅持政府主導的前提下，引導社會力量積極參與，發揮好政府和市場“雙輪”驅動的互補效應。金融是現代經濟的核心，是社會資源的集中承載者和關鍵分配者，可以作為公共財政的有益補充，在我國公共衛生體系建設中發揮重要的支援和保障作用。

　　郭新明認為，從金融的角度看，當前我國公共衛生體系建設存在以下問題：一是公共衛生投資不足。公共衛生投資主要來源於財政政策性專項撥款，很少有市場化投資方式參與。數據顯示，2019年財政投向公共衛生領域的資金1.6萬億元，佔GDP比重約1.7%，與中等收入國家(4.5%)、發達國家(7%)相比，都有較大差距。在資金供給有限的情況下，公共衛生體系建設不可避免出現城鄉之間、地區之間不均衡現象，集中表現為公共衛生基礎設施水準的差距。此次肺炎疫情暴露出各地區在公共衛生應急投入、相關醫療物資既有儲備、産能儲備等均存在明顯短板。比如，一些中小城市綜合性醫院感染病區建設難以應對大規模救治，且缺乏在突發情況下快速改變用途的能力，應急啟動醫療機構分區診療實施比較困難，在醫療資源向新冠病毒感染者傾斜之後，其他非感染的重症急症患者救治能力明顯不足；大中城市在疫情初期也出現了醫療資源擠兌的情況，包括武漢在內的多地均出現醫用口罩、護目鏡、防護服、檢測試劑的短缺，家用酒精、口罩在全國範圍內出現短缺，需通過國外採購、轉換生産線等方式來補充應急儲備。

　　二是衛生醫療機構融資授信存在諸多堵點。隨著醫療體制改革的深入，藥品加成取消，診療費用價格從嚴控制，醫院收支結余逐步收窄，個別醫院出現收不抵支現象。因此，銀行普遍對醫療機構設置了較高的授信門檻。調研顯示，一些全國性商業銀行對衛生行業實行名單制管理，信貸客戶須為二級甲等以上公立醫療機構，且已納入醫保定點醫療機構。從公立醫院看，其事業單位性質決定了財務“收支兩條線”的特徵，即醫療類項目運營産生的收益需先行進入財政，再由財政撥付給醫院使用，由於收入涉及財政，無法直接作為信貸還款來源，銀行一般採取信用和保證方式授信，如醫院無力還款，銀行很難通過訴訟途徑處置相關資産。從民營醫院特別是基層診療機構看，此類機構普遍存在註冊資本少、資産負債率較高、高水準專家醫師不足等特點，衛生部門對其資質認定比較低，難以被納入醫保定點醫療機構範圍。此外，擔保方式增信在醫療機構獲得銀行授信過程中發揮的作用比較有限。根據《擔保法》有關規定，醫院的資産屬公共福利設施，不得用於貸款抵押；而佔據醫療機構資産比重較高的藥品是有保質期且流動性極大的商品，難以作為抵質押擔保物。

　　三是保險功能尚未充分發揮。保險既是用於資産配置的金融工具，也是公共安全管理中的一種市場化制度安排，在突發公共衛生事件的事前健康管理、事中防治救控、事後損失補償、促進經濟社會恢復正常水準等方面可發揮重要作用。當前，保險參與突發公共衛生事件應急響應、風險預防、患者權益保障等領域深度遠遠不夠，健康保險産品體系本身也亟需完善，特別是重大災害保險、醫生職業責任保險、健康養老保險等險種開發和普及力度還不夠。以此次肺炎疫情為例，不少保險公司推出了專屬新冠肺炎保險保障計劃産品，並通過衛生機構捐贈給抗擊新冠肺炎疫情的一線醫護人員。但類似的單一責任保險産品目前缺乏定價數據基礎。

　　對此，郭新明提出三點建議：第一，加大公共衛生體系建設的金融支援力度。要維持平常時期公共衛生應急物資儲備滿足類似此次疫情的重大事件應急需要，會産生巨大的浪費，還是要盡力而為、量力而行，問題的關鍵在於應急物資的可持續生産能力。可考慮按照“平戰結合”的方式來增加公共衛生服務供給能力，包括增加民營衛生醫療機構、醫療床位等資源，以及鼓勵衛生防疫産品生産企業保留維持生産線等。這些供給能力在平時可以用於經營民用，産生的現金流可增強其自身維繫的內在動力，在戰時又可迅速徵用，通過“藏能於民”構築防控重大公共衛生災害的有力屏障。考慮到此類供給能力在平時不能得到充分利用，造成一定的産能閒置在所難免，純粹依靠市場化運作難以長期維繫，為了鼓勵社會資本進入，實現商業可持續，建議採取稅費減免、財政貼息、專項再貸款等扶持救助政策，引導銀行信貸進入公共衛生領域，降低醫療機構、衛生保障産品生産企業的經營成本。

　　第二，創新金融支援公共衛生體系建設的産品和服務方式。鼓勵和引導社會資本參與發展醫療衛生事業。比如，可運用政府和社會資本合作(PPP)模式在公共醫療領域開展基礎設施和公共服務項目建設運營，引導金融機構為項目建設提供“投資、貸款、債券、租賃、證券”等綜合金融服務，並聯合銀行、保險等機構開展銀團貸款、委託貸款等融資業務。再如，可借鑒美國等國家公共設施資本證券化融資辦法，把公立醫療機構基礎設施建設信貸項目打包，將信貸資産信託給受託機構，由受託機構以資産支援證券的形式向投資機構發行受益證券，以實現風險分散。

　　第三，發揮好保險在應對公共衛生事件中的保障功能。一是進一步完善人身險産品體系。短期內可通過擴展産品責任、取消免賠額、對特殊人群(醫護人員)提供公益性質的保險産品等措施，為新型流行性疾病提供保險保障。長期應將各類人群、傳染病及相關各類風險規範化地納入保險範疇，豐富完善健康産品體系，解決好科學定價問題。二是針對傳染病患者的醫療費用支付方式單一、保障機制尚不健全的現狀，建議構建醫保、財政、銀行等多部門多元化的醫療費用保障機制，科學合理利用醫療資源。三是深度參與公共衛生體系應急處理。借鑒世界銀行流行病保險機制，結合巨災保險體系建設經驗，建立“政府+市場”流行病專項保險機制，充分發揮保險在風險管理、定量分析方面的優勢，提升流行病災害事件響應能力。四是通過構建“保險+”生態圈促推醫療科技聯動。引導保險機構利用自身在醫療科技方面的有效積累，以大數據分析為基礎，與公共衛生機構協作，比如通過確診病例快速定位密切接觸者並繪製其行動軌跡、利用大數據在不同地區實現醫療資源和政府資源精準配置等。