“土地財政”不可持續，負債建設也會帶來系統性風險。城鎮化過程中如何拓寬基礎設施融資渠道，是城鎮化健康持續發展面臨的重要議題

　　快速的城鎮化進程把大量農村人口吸納到城鎮，隨之而來的就是對於城鎮交通、電力、供排水系統等基礎設施需求的增加。國際上城市基礎設施的建設以政府與市場共同參與為主體，融資以多元化渠道為依託，收益以合理的價格機制為支撐，還款則以財産稅為主的稅收體系為保障。在我國，城市基礎設施的建設和運營是以地方政府土地融資和鉅額負債為支撐的，而“土地財政”不可持續，負債建設也會帶來系統性風險。因此，如何拓寬基礎設施融資渠道，以化解地方政府債務風險和滿足城鎮化發展所增加的資金需求，是城鎮化健康發展面臨的重要議題。

　　基礎設施融資渠道單一

　　民間資本未能有效投入基礎設施建設。我國基礎設施和公用事業主要以國有資本經營為主。世界銀行報告顯示，地方政府負擔的基礎設施建設部分，發達國家平均為35%，發展中國家平均在13%左右，而中國政府承擔了超過一半的責任。我國政府承擔了過多的責任，而民間資本卻被排除在基礎設施建設之外。2002~2011年，我國社會融資額由2萬億元增至12.83萬億元。民間資本雖然呈現出日漸活躍的趨勢，但卻未能有效投入到基礎設施領域。據統計，私人控股企業在交通運輸、郵政、水利、環境和公共設施管理等公用事業領域的固定資産投資，佔這些領域全部投資的比重均不足10%。

　　直接融資比重低。美國對基礎設施建設的原則是“能交給市場的都交給市場”，而在政府負責的基礎設施和公用事業領域，最主要的融資工具是市政債券，佔比達90%~95%，政府財政投資佔比僅為5%~10%。而我國直接融資在基礎設施建設中所佔的比重還相當低。以城市市政公用設施建設固定資産投資為例，2000~2011年債券融資佔比平均不足1%。美國市政債餘額約佔GDP比重基本保持在15%~20%，日本這一比重更是高達40%。而在我國，被稱為“準市政債券”的城投企業債券融資餘額佔GDP比重尚不足2%。

　　土地籌資是城鎮基礎設施建設主要來源。“吃飯靠財政，建設靠土地”是很多城市發展的真實寫照。世界銀行報告顯示，土地出讓和銀行以土地、物業抵押貸款的基建融資佔我國地方政府基建融資總額的80%~90%。一些經濟發達地區城鎮建設資金的1/2~2/3來自商業用地出讓收入，而一些經濟條件稍差的內陸城市，這一比例甚至更高。以北京為例，北京“十一五”期間軌道交通投入的2200億元中，土地出讓和土地抵押融資所佔比重約為65%。

　　單一融資渠道帶來風險

　　債務風險日益突出。目前地方政府超過80%的債務來源於城市市政建設和公共服務支出，隨著城鎮建設規模的擴張，地方政府債務風險逐漸顯現。截至2010年底，全國地方政府性債務餘額10.72萬億元，其中政府負有償還或擔保責任的達9萬億元，佔當年地方政府綜合財力的70.45%。2012年審計署審計的15個省會城市中，債務率超過100%有9個，其中最高的達188.95%。

　　土地超值抵押放大金融風險。我國各地土地超值抵押情況很普遍，2009~2012年底，全國84個重點城市抵押貸款總額由2.59萬億元上升為5.95萬億元。同期，我國單位面積土地獲得的抵押貸款分別是單位面積土地出讓平均價格的2倍、2.65倍、3.21倍和2.85倍，個別案例甚至高達10倍。土地超值抵押之後，再依靠土地出讓收入償還，也即意味著只有保持土地價格上漲，才可能維持政府城鎮建設資金鏈不斷裂，也就是説，政府的利益與土地緊密結合，政府會放任甚至促使土地價格的上漲，放大金融風險。

　　償債能力不足帶來地方政府信用風險。我國地方政府對債務的償還也主要依賴於土地。2012年底，21個地方政府承諾以土地出讓收入為償債來源的債務餘額佔比為54.64%，而這些地區2012年需償還本息額為當年可支配土地出讓收入的1.25倍。由於償債能力不足，部分地方政府出現“借新還舊”和債務逾期的現象：2012年審計署審計的15個省會城市中，借新還舊率超過20%的有5個，債務發生逾期的有14個。償債能力不足與高額地方債務之間的矛盾使得地方政府面臨信用風險，甚至可能引發系統性風險。

　　由於各種融資渠道受到限制，地方政府面對巨大的基礎設施建設責任，只能選擇依賴土地融資。而在過去幾十年間的城鎮化過程中，現有土地融資模式在推動城鎮建設中也確實發揮了積極的作用，但是土地融資存在局限性：一是由於受到18億畝耕地紅線的限制，土地不可能無限供給。二是以土地價格不斷上漲為前提的資金鏈不可持續。三是單一融資渠道帶來的風險日益突出。這些顯然都與城鎮化的長期性不相適應。因此，通過拓寬融資渠道，降低城鎮建設中地方政府對土地融資的依賴，是現階段促進城鎮化健康發展的當務之急。

　　拓寬融資渠道依然任重道遠

　　城鎮化還將是一個長期過程。我國城鎮化率要從2012年的52.6%上升到70%的“穩定期”，意味著將有多於2.3億人口進入城鎮，如此大量人口進城意味著仍有巨大城鎮建設的資金需求。如果不依賴土地，那麼城鎮建設資金從何而來？還是應以“國退民進”、直接融資和尋找土地出讓金的替代主體為著力點，但目前來看，各方面都仍然任重而道遠。

　　市政公用産品市場化價格形成機制不健全。我國大多數市政公用産品和服務以低價向城鎮居民提供，價格基本不能反映供求關係和成本變動。一是無法體現供求關係。以水資源為例，我國有11個省份的水資源每人平均佔有量已遠低於國際公認的1000立方米的缺水警戒線，但德意志銀行數據顯示歐洲的平均水價比中國高出4~10倍。世界銀行研究表明水價佔居民支出比例一般在3%~5%，越缺水則該比例應越高，而我國僅為1%。北京每人平均水資源佔有量已降至134.7立方米，遠低於周邊河北、山東、河南，但其水價佔平均工資的比重卻反而大大低於這些省份。二是不能反映成本變化。為了維護城鎮居民的既有福利，市政産品和服務長期保持低價運作，為此政府不但要負責基礎設施建設投資，還要承擔其運營虧損補貼。當某一行業及其産品價格形成不透明，則自然會帶來壟斷，導致市場資本無法也不敢進入，或者即使願意進入，其吸引力也只是來源於行業壟斷帶來的利益而並非行業前景，市政公用産品即是如此。

　　尚未完全放開民間資本準入限制。目前我國民間資本進入基礎設施和公用事業領域仍受到嚴格政策限制。2010年5月，國務院頒布了《鼓勵和引導民間投資健康發展的若干意見》，明確要鼓勵和引導民間投資參與供水、燃氣、污水和垃圾處理、道路、橋梁等經營性的基礎設施和公用事業項目的建設。此後，相關各部委也相繼出臺了實施意見或細則，但在民營企業願意進入的一些重要行業，如大中型水電、火電建設、城市重大公共工程建設等領域，至今仍沒有相關政策，並且已經出臺的政策也收效甚微。

　　地方政府不能自行發債籌資。一是存在法律障礙。我國《預演算法》規定，地方政府不得發行地方政府債券，2011年之前我國由中央代地方發債，而目前能夠自行發債的唯一途徑就是被納入自行發債試點。二是試點範圍較窄。2011年開始，上海、浙江、廣東、深圳成為首批自行發債試點，兩年來試點未曾擴容，直到2013年6月，江蘇、山東被納入自行發債試點範圍。目前試點還存在兩個問題：一方面，被納入試點範圍的主要還是東部經濟發達省(市)。另一方面，被納入試點省(市)的“自主權”仍有限，如發債額度被規定在由國務院規定的發債規模範圍之內。

　　相關金融創新進展緩慢。在發達國家，直接融資都是以多樣化的金融工具創新為依託，以發達的資本市場、債券市場為基礎來運作的，使得民間資本能夠有充足的渠道進行投資。而與發達國家相比，我國資本市場尚未成熟，金融管制也較為嚴密。以資産證券化為例，國外資産證券化已有40餘年發展歷程。2012年美國各類資産支援證券存量達9.8萬元億美元，佔美國債券市場總量的25.9%，僅次於美國國債。而2012年我國資産支援類債券為193億元，佔債券市場總量比重不足0.3%。雖然我國自2005年開始進行資産證券化試點，但由於缺乏政策支援，過去8年間僅有12個資産證券化産品發行，進展相當緩慢。作為金融市場可有效應用於盤活流動性較差的基礎設施存量資産的一項重要創新，資産證券化將改變傳統的投融資體系，但目前在我國仍處於起步階段。

　　替代土地出讓收入短期內難以實現。減少對土地融資的依賴，關鍵在於尋找能夠替代土地出讓收入的資金來源，但這在短期內是無法實現的。多年來我國土地出讓收入一直加速上漲， 2009~2011年分別為1.59萬億元、2.71萬億元和3.15萬億元，佔地方財政收入的比重分別為49%、67%和60%。因此，大規模的土地出讓收入本身已經成為改革的難點。國外市政債等産生的債務也是依靠財政收入償還，但發達國家地方政府以房産稅為主體，政府也因此分享了由於基礎設施投資帶來的土地、房屋等財産升值的部分收益，為償債形成了可持續的稅收來源。例如，美國房産稅和日本物業稅佔地方政府稅收收入比重分別約為50%~80%和40%~50%，而目前我國這一比重僅為2.32%，房産稅短期內尚不足以成為城鎮建設的可持續來源。

　　基礎設施建設融資要改革創新

　　理順市政公用産品和服務價格形成機制。要發揮市場和政府雙重作用，加快對市政公用産品和服務的定價機制、成本監管和聽證制度的改革。促進城市基礎設施以及公用設施收費逐步按照市場導向形成定價機制，對低收入人口生活用水、電、氣、地鐵、公交等進行補貼。

　　放寬城鎮市政公用事業準入條件。全面放開外資、民間資本投資和經營城鎮市政公用事業的限制，逐步擴大保險資金直接投資城鎮基礎設施的範圍和比例，探索社保基金、住房公積金等參與城鎮基礎設施項目投資。鼓勵各類投資主體以獨資、合資合作、受讓股權、資産購買等方式參與市政公用設施項目建設和運營。儘快出臺城鎮市政公用事業特許經營權法，允許利用城鎮市政公用事業特許經營權進行質押擔保。

　　擴大地方政府自行發債試點範圍。健全地方政府舉債的法定程式，把地方政府債務全額納入預算管理，完善政府債務資金使用和償還的資訊披露制度，儘快建立健全政府債務信用評級體系。及早在符合條件的中小城市開展政府自行發債試點工作。

　　推動直接融資金融創新。加強對城鎮基礎設施資産證券化工作的政策支援力度，增加總量規模，擴大相應資産支援債券投資者範圍。綜合運用資産支援票據、股權投資、信託計劃、上市融資等工具，拓寬融資渠道，降低融資成本。

　　改土地批租制為年租制，與房産稅合併徵收。健全房地産價值評估制度和財産登記制度，加快個人住房資訊系統建設，建立全國住房資訊共用機制。全面推開房産稅試點，逐步將存量住房、單位房産和農民在集體建設用地上建設的自住和經營性租賃房屋納入徵收範圍。改土地批租制為年租制，將土地年租金與房産稅合併徵收或綁定收繳。(作者單位：國家發改委城市和小城鎮改革發展中心；《中國投資》供稿)