土地制度改革是社會各界關注的敏感問題，也是全面深化農村改革的核心問題。十八屆三中全會對進一步深化土地制度改革進行了全面部署，提出了一些原則性、方向性的要求。如何準確把握這些要求的內涵？本期對話欄目，本報記者專訪了中國社會科學院學部委員張曉山，以期理清土地制度改革的基本思路，並對實踐中遇到的一些具體問題予以解析。

　　主持人：本報記者 張鳳雲 施維

　　嘉賓：中國社會科學院學部委員 張曉山

　　農村土地産權改革須因地制宜

　　主持人：十八屆三中全會《決定》提出賦予農民更多財産權利，社會各界對農村土地制度改革也寄予了很高期望。但到底如何改卻是眾説紛紜。您對這個問題怎麼看？

　　嘉賓：《決定》很明確的一點就是明晰産權，賦予農民更多財産權利。説到財産權利就必然涉及到土地的産權改革。因為農民有的最大的財産，就是他作為集體成員之一所擁有的集體的土地。

　　但是對農村的土地，産權改革不可能籠統地講。首先，農村的土地分好幾種性質，有承包耕地、集體經營性建設用地、宅基地、林地等等。其次，全國不同地區的情況也不盡相同，農村土地過去改革的路徑也不一樣，現在的資源稟賦和具體條件也不一樣。比如有些集體經濟非常發達的地方，對農地就不是確權，只能是確股，跟中西部地區的改革路徑就不一樣。因此不能籠統地講怎麼改，必鬚根據農地不同的性質、不同的情況、各地區不同的經濟社會發展水準，採取相應的改革路徑和改革措施。也就是説要因地制宜、分門別類地往前推進。

　　政府通過深化改革為市場化創造條件

　　主持人：《決定》提出“要充分發揮市場在資源配置中的決定性作用”。在土地制度改革中，我們如何把握這一要求？

　　嘉賓：三中全會《決定》是兩句話，一句是“使市場在資源配置中起決定性作用”，另外還有一句“更好發揮政府作用”。這就涉及到“看得見”的手和“看不見”的手兩者的關係。

　　很多時候我們沒有一種純粹理想化的市場，也沒有那麼完全自由的市場。正是有市場失靈的情況，所以才要有政府。如果光強調市場的配置作用，政府在很多情況下不來協調，不來發揮它的作用，這個市場的作用也是很難實現的。

　　具體到土地問題，有專家説十八億畝耕地紅線沒必要。認為正是有了這個紅線，房價才這麼高，真正放開了，地供給多了，房價就下來了。但是我們到下面調查，會看到很多佔了的地閒置在那裏。實際上從地方政府來講，他並不是看重地本身，人家要的是賣地的指標，拍賣後得到土地出讓金的收入。它是考慮怎樣通過賣地一年一年得到收入來搞發展。這就有很多地方政府的干預在裏邊，不是説有充分的供給就可以的，也不是説地多了價格就降下來了。這些體制上扭曲的問題沒解決，光説我要完全靠市場，那肯定不行。只有通過深化改革把這些瓶頸破除掉，才能真正建立起比較健康的土地市場。

　　在土地制度改革過程中確實要充分發揮市場的決定性作用，但是政府能動作用體現在深化改革上，消除那些阻礙市場起決定性作用的既得利益的藩籬，為市場發揮作用創造一個更好的制度環境，這個功能是別的主體無法取代的。另外政府能做的就是，把各方面的改革配套協調，能夠有一個整體的推進。因為改革走到現在，牽一髮而動全身，單兵突進的改革不可能，必須是各方面的改革配套，相互配合，政府要起協調作用，使改革能夠整體協調系統推進。

　　防止部門利益把規劃變成尋租的手段

　　主持人：按照三中全會提出的要求，任何土地産權制度改革都必須是在堅持符合規劃和用途管制的前提下進行，這是一個基本要求。但是理論界，對這個問題也存在一定爭論，主要焦點集中在怎樣的規劃和用途管制才合適？

　　嘉賓：規劃必須有，而且是高於所有制的。任何一個國家的所有權都不是絕對的，都是伴隨著義務和責任的。而且很多時候從公共利益出發，所有權是要受到一定限制的，當然你要給他以合理的補償。我們説規劃高於所有權，在土地問題上，也就是土地的所有權要服從總體的規劃。

　　那麼這些規劃到底規劃的是什麼？實際上就是規劃這個地區的老百姓以後怎麼樣生活。老百姓能夠享受到什麼樣的公共服務，享受到什麼樣的資源，我生活的環境是怎麼樣的。包括我這裡的農地能不能得到保護，包括商業用地、住宅用地是在什麼樣的範圍內。這些問題老百姓是應該有知情權和參與權的，規劃的目的就是滿足老百姓的根本需求。

　　但是規劃又是帶有強制性的，有人就擔心規劃被部門利益牽著走。尤其關係到土地問題，茲事體大。但這是規劃怎麼做、怎麼執行、用什麼手段去落實的問題。有學者講要從政府主導轉為群眾參與，我覺得説得很對。也就是一個地區的規劃要通過人大，通過政協的諮詢，通過社會團體。

　　我們要防止的就是部門利益、既得利益把規劃變成設租尋租的手段。這又涉及到政府未來深化改革要做什麼的問題。政府的深化改革不是強化這些部門的利益和主導，而是要消除這些既得利益的藩籬，使得我們的規劃更好地體現經濟社會發展規律，更好地促進轉變發展方式，促進可持續發展，最後真正能使廣大人民獲益。

　　權能的實現需要民主權利作保障

　　主持人：充分發揮市場的作用，前提必須是産權的清晰界定。有人説確權為基礎的土地制度改革其實就是進一步厘清産權邊界的過程。您是怎麼看的？

　　嘉賓：土地確權是基礎性的，實際上就是搞清楚家底兒。第一，農民我到底有多少財産。像成都做的，一個村的資産、資源和資金都能界定清楚，沒有沒主的了。最後一個“魚鱗圖”，這塊地是什麼地，是誰家的地清清楚楚。其他公益性用地也都能落實到村組。把這些財産統統落實好，這樣農民就很清楚，這個地是誰的，誰拿了，拿了多少。不像有些地區，農民也不知道村裏有多少地，賣了多少地，剩多少地。就是農民我作為集體的主人，如果我對自己的財産家底不清楚，這就是問題了。所以現在首先要摸清家底，然後確定所有權人，這是個基礎性的工作。下一步就是怎樣實現我的權能。這就和鄉村治理結構的改革相關了。

　　根據相關的調研資料，齊齊哈爾的仁發合作社，就是做到了這兩點：一是合作社這個集體所有的財産都是有主的，包括集體的積累歸誰都很明確。另外這是個農民説了算的合作社(集體)。農民本身有理事會，掌握決策權，經理要向理事會彙報情況，理事會可以同意也可以否決。

　　沒有無主的資産，這是財産權利；農民説了算，這是民主權利。這兩個權利實現了，我們就看到結果了：農民走到田埂上，看到地里落下一些馬鈴薯，覺得怪可惜的，“這都是咱們的東西。”自己過去就把馬鈴薯收了。沒人要求他們這麼做，也不要報酬，這就是主人翁態度。這個主人翁態度不是虛幻的，必須有切切實實的物質利益和相應的民主權利，這兩個發育起來之後，他才能關心集體。

　　土地改革須和集體産權制度改革一體推進

　　主持人：到了市場上，交易主體是要很明確的。目前很多土地矛盾的焦點也在這裡，往往是集體和政府充當了交易主體，而不是農民。

　　嘉賓：這也就是我們説農村的土地制度改革必須要和集體産權制度改革一體來考慮的原因。

　　中國農村的土地按憲法是集體所有的。土地是農民集體所有的最大的一塊財産。這就帶來一個問題，什麼是集體？集體的內涵、外延是什麼？誰來代表集體？集體成員的資格怎麼界定？集體成員的權力、責任、義務是什麼？集體成員退出和進入機制是什麼？這些問題從法律和政策上都還沒有非常清晰的解答。

　　《農村土地承包法》提出集體經濟組織成員的概念。《物權法》講農民集體所有的不動産和動産，屬於本集體成員集體所有，然後講了集體成員的決策權、知情權、對損害他們利益的錯誤決定的撤銷權等，這些都是成員的權利，問題是我們對成員沒有一個很明確的界定。現在出現兩個問題：一個是把成員的這種權利虛化了，好像在農民之上淩駕著一個超越成員的集體，把成員和集體對立起來。但是集體是誰構成的？集體不就是農民構成的嘛，兩者本身並不是對立的，是一體的。第二是集體的異化。現在的集體不是在成員內部發育出一個東西來代表成員，往往是，也就是我們經常看到的，由村幹部來代替農民行使權利，或是由集體之外的主體(如地方政府)來代替農民行使權利。

　　具體到土地的權能的實現，交易主體本身是誰就要明確。我們説代表成員到市場去交易的不過是集體的代理人，代理人本身是集體成員做了決策之後去執行的，他的行為要受到監督和制約。集體的收益，以及使用方式和途徑等等都要受到監督。而這裡面成員的權利，他的參與權、知情權、決策權以及對錯誤決定的撤銷權等等的實現，是要通過一系列的制度架構來保證的。

　　改革過程不可能一蹴而就

　　主持人：現在有一種觀點，認為土地改革步子應該邁的更大一些，市場化應該放得更開一些。您是如何看的？

　　嘉賓：其實很多方面已經在往前走了。像承包地，現在是所有權、承包權和經營權三權分離，經營權可以抵押等等；集體經營性建設用地也是朝著建立統一的城鄉用地市場，同地同權同價的方向在走。再就是宅基地用益物權的問題，《物權法》講農民的宅基地是佔有和使用的權利，到十七屆三中全會就講保障農民宅基地的用益物權，也就是保障農民對宅基地佔有、使用和收益的權利。比《物權法》增加了一個“收益”。十八屆三中全會沿用了這句話，又提出了農民住房的抵押問題。

　　長遠來講，建立城鄉統一的建設用地市場，給農民宅基地用益物權這是大方向，但是目前一下子還做不到。這涉及到各方面改革措施配套跟進的問題，涉及到整個國民經濟財稅體制改革，整個國民收入分配格局的問題。需要考慮到具體的經濟社會各方面的制約因素。還要以人為本，考慮到怎樣更好地減少陣痛，使利益相關者尤其是弱勢群體的權益能夠得到更好的保障。這些只有所有改革才能解決。

　　改革是要有個過程的，關鍵是要把握好節奏。事實上改革走到今天，“好改的都改了，剩下的都是硬骨頭。”因此是“急不得”，也“慢不得”。“急不得”是要考慮到改革的艱巨性、複雜性和它本身的連帶性，必須要整體推進，要把各方面的因素都考慮到；“慢不得”是要考慮到人民群眾的期待，考慮到整個社會發展的形勢、很多關係到國計民生的重要問題，必須要往前走，要給老百姓有個交代。但是你交代的過程不可能是“啪”一下完全放開。

　　改革要有一定的前瞻性，蹦一蹦能夠得著，而不是怎麼蹦都夠不著，或者蹦得太高了，“啪”一下摔下來了，那就不行。一步一步往前走，積小勝為大勝，由量變到質變，是比較穩妥的。

　　不能簡單説讓農民説了算就叫有選擇權

　　主持人：土地是農民的命根子，所在土地改革中，我們一直還是秉持較為穩妥的原則。但是也有人認為，既然土地對農民這麼重要，就更應該將選擇權交給農民。正所謂“鞋大鞋小只有腳知道，關鍵是讓腳有知道的權利。”您是如何看的？

　　嘉賓：説讓農民有選擇權無疑是正確的，但關鍵是農民的選擇權如何才能真正實現。第一，農民要有一定的知情權。一般來説，一個人得到的資訊越充分越準確，做出的決定就越符合自身的根本利益。但是現在農民得到的很多資訊是不充分的，甚至是扭曲的。第二，農民的權利受到侵害時能夠維權。他能夠打官司，而且打官司的成本要夠低。第三，政府不僅有能力去維護社會公平正義，而且政府要有這個意願去維護公平正義。從根本上講，需要農民逐步發育出自己的維權方式，包括基層民主的發育等等。這些若都不具備，突然間出現一種比較大的制度變遷，“啪”一下都放開，那最後就是一個問題，戰利品究竟被誰拿走？

　　這個戰利品往往是被精英們拿走。他們掌握著更多的資源，往往先知先覺，而且有各種渠道更接近於政府。趁你還沒覺醒的時候，還在打盹兒的時候就把這個果實拿走了。這種情況下，農民往往是處在“被選擇”的境地。在這個分配過程中，很可能成為利益受損者。所以，不能簡單地説讓農民有説了算的權利就叫有選擇權。正因為此，我們的改革才更要考慮到各方面的利益格局，考慮到尤其是那些弱勢群體能不能合理合法地得到並守護他們的權益。但那不是那麼容易的，是需要一系列制度來保障的。

　　改革是要賦予農民更多的選擇權，我們現在也是朝著這個方向努力的，關鍵是要把握好節奏。

　　始終堅持基層創新是改革的動力源泉

　　主持人：土地制度改革，還有一個繞不開的問題是法律、政策和實踐不協調。您是怎麼看的？

　　嘉賓：既然是改革，就不可能一步到位，必然是上下不斷互動的結果。一般先是基層有需求，進行創新。但凡創新又可能成功，也可能失敗。這種創新是否具有可複製性、可推廣性也有待實踐的檢驗。最後一看，雖然各地的情況不一樣，資源稟賦不一樣，但是地方實踐的一些制度設計、制度安排，創新的一些基本做法別的地方也可以用，那就再往前走，範圍再擴大一點兒。推廣之後上升到一般規律性的東西，宏觀層面的政策措施就出來了，最後法律再加以修訂和完善。所以政策、法律永遠是滯後的，這種滯後是有客觀必然性的。

　　具體到土地，包括承包權上的探索，林地的探索，宅基地用益物權的探索，這些年都在進行，從沒停過。説摸著石頭過河也好，漸進式改革也好，實際上就是基層的不斷創新。“包産到戶”也是基層實踐的結果，先是邊遠地區、貧困地區，慢慢試，一看這個靈，再慢慢擴大，然後政策再跟進，認為是中國農民的偉大創造，最後《農村土地承包法》出來。

　　在這個過程中，頂層設計和基層創新的有機結合是非常必要的。堅持頂層設計，就是對土地制度改革和其他制度改革之間的關係要有清晰的認識，要有一個明晰的改革路線圖，對改革需要負擔的成本，可能取得的收益，以及如何使改革的成本在利益相關者之間合理地分攤，如何使改革的收益在利益相關者之間公平地分享等等都有清晰的把握。同時還要真正強調基層的創新，因為基層創新是我們改革的動力源泉，群眾對未來的期望和以根本需求為導向的創新是我們改革的原動力。我們的法律、政策與實踐三者間的不協調的現象將會長期存在，將會成為一種新常態，這也是改革永遠是進行時的原因。這個過程中要注重將頂層設計與基層創新有機結合起來，逐步有序地推進改革，逐步實現制度變遷的由量變到質變。

　　在改革過程中，我們遇到那麼多的問題、困難，但是我們到基層去看，基層有很多人在積極地在努力、在創新，要相信群眾，相信群眾的首創精神，相信他們渴望過美好生活的那種韌性和能力。