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推出存款保險制度應注重五大問題

  • 發佈時間:2014-10-11 06:31:21  來源:中國經濟網  作者:佚名  責任編輯:胡愛善

  ■于換軍

  2008年的金融危機使得存款保險制度再次成為一個熱門的政策話題。顯性存款保險被認為是現代金融安全體系的重要元素。一方面,顯性存款保險制度可以為存款人提供信心,避免大規模的銀行擠兌;另一方面通過為危機時最需要流動性的消費者提供資金(保險的存款),減少了消費的波動並最終減少了GDP的大幅波動。

  因此,這種方式得以在世界範圍內傳播和發展。截至2013年年底,在189個國家中,共有112個國家採用明確的存款保險制度,佔所有國家的59.3%。20國集團中,只有中國、沙烏地阿拉伯和南非沒有採用顯性存款保險制度。隨著中國經濟和金融體系的發展,中國也在積極醞釀設立存款保險制度。

  作為存款保險制度的後來者,我們應該充分借鑒其他國家存款保險制度的經驗,避免走彎路和錯路,而且存款保險制度是一個系統性工程,涉及立法、監管體系建設等方方面面,所以在其他制度建設不到位的情況下,應該謹慎推出。通過研究存款保險制度在其他國家以及在危機中的表現,筆者認為設立存款保險制度應該注意以下幾點:

  一是關於顯性和隱性存款保險制度。存款保險制度分為顯性的和隱性的。除非一個國家通過正式的立法或者規定來明確存款保險的賠付額度,否則,都被視為是隱性存款保險制度。我國目前實行的是隱性存款保險制度。如果今後我國實行顯性存款保險制度,就要嚴格執行,允許銀行倒閉(當務之急是儘快頒布《銀行業金融機構破産條例》)。不能名義上是顯性,實際上繼續推行隱性存款保險。如果顯性存款保險制度出臺之後,繼續提供隱性擔保,這樣反而會增大銀行的道德風險,從而使得金融系統的穩定性進一步惡化,最終,反而增加了系統和儲戶的風險,這與設立存款保險制度的初衷是相違背的。

  二是關於存款保險制度的功能設計。銀行不同於其他工業公司,由於銀行倒閉帶來的社會福利損失太大,所以政府干預是必要的。金融危機中的美國政府以及其他國家政府的行為就是明顯的例子。銀行的特殊性是給最需要流動性的人提供流動性,所以當銀行倒閉時,人們缺乏流動性,從而影響總需求,進而影響GDP。所以,銀行出現危機時,政府可以干預,但是最好不要救助銀行,這樣會增加銀行的道德風險,因為他們知道一旦陷入危機,政府就會施以援手。所以存款保險制度的設計最好是用來救助存款損失的人們,而不要包含救助銀行的功能。當然,制度本身可以設計含有保險基金損失或者風險最小化的功能。

  三是關於監管制度的建設。存款保險體系作用的發揮可能依賴於不同的經濟環境。存款保險制度在經濟運作正常時的作用(道德風險)是負面的,在經濟波動時的作用(穩定作用)是正面的。但是,平均來看,存款保險制度可能惡化銀行貸款方面的道德風險問題,使得銀行體系更加脆弱。也就是説,在制度不健全的發展中國家,銀行可能傾向去利用“保險的存款”提高風險水準,使得金融體系更加容易出現危機。所以監管就變得非常重要,高品質的監管可以監督經濟運作正常時的銀行道德風險,並在金融危機時收穫存款保險制度的穩定作用。所以在推出存款保險制度之前,監管體系要先健全起來。否則,存款保險制度的推出反而可能會因為銀行道德風險程度的上升而使得金融體系的穩定狀況進一步惡化。

  四是關於存款保險制度對不同銀行的影響。存款保險制度的推出對不同銀行的影響可能不同。目前,業界普遍擔心存款保險制度的出臺對中小銀行不利。從國家隱性擔保變成顯性存款保險制度的角度看:可能對小銀行不利,因為國家現在允許銀行破産了,而小銀行風險大,破産概率高。如此一來,儲戶對小銀行的擔心就會上升,轉而把存款都轉移到大銀行,導致小銀行攬儲困難。但是,從存款保險制度本身來看:現在有了存款保險,儲戶敢於向小銀行存款,而且由於保險限額賠付,儲戶還要從大銀行分散部分存款,這反而有助於小銀行獲得部分轉移的存款,從而得到進一步的發展。由於存款保險制度最大的好處在於事前減少了擠兌風險,這顯然對小銀行是有利的。所以,正反兩個作用綜合來看,存款保險制度對小銀行是有利的。

  五是關於政策的時間不一致性。2008年的金融危機中,各國的存款保險制度都進行了調整,政府擔保和隱性擔保水準都有不同程度的上升,這説明存款保險制度存在時間上的不一致性。而從總體上講,政府救助政策的實施可能産生負面的激勵。如果預期以後的危機中政府都會採用同樣的政策手段來增加金融體系的安全性,就會産生逆向的激勵。預期“救助”將再次成為在未來的危機中的解決手段使得存款保險制度的角色和有效性變的更加複雜。所以,一方面要認真的監督、評估和報告與存款保險制度相關的財政風險,以便在危機時實施救助,另一方面則借鑒美國的做法,通過法律的形式來減少道德風險預期以及政策的時間不一致性。此外,救助政策實施後的去政策化可能面臨更多的困難。比如危機後通過減少賠付額度,或者提高保費以便收回部分救助資金的想法可能在政治上並不容易實現。

  筆者認為,總體來看,存款保險制度最大的好處在於事前減少了擠兌風險,事後為消費者提供了必要的流動性,而面臨的主要的問題是道德風險。所以,制度的設計主要是在存款保險體系的穩定性效應和道德風險效應之間尋找一個平衡。存款保險制度的推出是一個系統性工程,如何降低存款保險制度在經濟運作正常時的道德風險,並充分利用金融危機時候存款保險制度的穩定性作用,是制度推出前應該慎重考慮的問題。

  (作者係中國社會科學院世界經濟與政治研究所助理研究員)

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