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日本地方債變革 其發行方式日趨多樣化和市場化

  • 發佈時間:2014-08-11 10:32:29  來源:光明網  作者:佚名  責任編輯:習人

  日本地方債制度是最具代表性的中央集權國家的過渡性地方債券制度。早在明治初年日本就已開始地方債的發行,二戰後逐漸形成了一套比較完備的地方債制度。20世紀70年代以來,日本地方債迅速增加,1975年地方債發行額約11萬億日元,到20世紀90年代累計達52.2萬億日元,2010年已達141萬億日元。日本的地方債包括地方公債和地方公企業債兩種類型,其中地方公債是日本地方債券制度的主體。地方公債包括地方各級政府都道府縣和市町村的舉債,由地方政府直接發行,主要用於地方道路建設、地區開發、義務教育設施建設、公營住宅建設、購置公用土地以及其他公用事業。地方公企業債是由地方特殊的公營企業發行、地方政府擔保的債券,使用方向主要集中于下水道、自來水和交通基礎設施等方面。日本地方債制度是一種由國家主導的債務運作模式,其債務安全性較高,風險相對較低。對地方自治體而言,這是一種低成本融資方式,也因此成為地方財源的重要組成部分,對推進日本地方公共事業的發展、改善民生起到了重要作用。但由於債務償還財源主要由政府來承擔,近年來,隨著地方債的迅速擴張問題不斷凸顯。首先,地方債佔gdp比重已高達40%,遠超過國際上這一比例最大的國家瑞典和美國(二者均為11.3%)。其次,地方債負擔率高,已接近國際危險線。2006年,日本北海道夕張市宣佈財政破産,引發了對政府財政破産的隱憂。此外,中央政府對地方政府的預算約束軟化、市場規律和納稅人的監督職能弱化以及地方政府隱性債務等問題使得本已惡化的財政雪上加霜,地方政府債務風險加大。為改變這種現狀,20世紀末開始,日本地方債制度走向了市場化變革。

  發行制度由審批制轉向協議制

  由於財政上的高度集權,日本地方政府舉債受到嚴格限制。按照規定,地方公債根據債券發行審批制度發行,地方自治體不能隨便發行。地方政府發行債券要得到總務省或都道府縣知事的批准,總務省與財務省協商審批後下達,地方公債的發行額度、發行期限、發行條件、償還方式、資金使用用途等都被嚴格限定。預算赤字、以往發行債券需要償還的比例、地方稅徵收比例,甚至地方公務員工資都會影響到地方債券的發行審批。隨著地方分權改革的推進,為提高地方自治體的自主性,2006年日本嚴格的審批制轉變為協議制。在協議制的情況下,即使沒有中央和都道府縣的同意,只要向地方議會報告就可以發行地方債,但地方政府並不是就可以完全不受限制地發債,在籌措償還本息、赤字或起債限制比率等方面都受到某種程度的約束。此外,雖然地方政府在一定條件下可直接舉債,但報請總務省審批的地方政府可獲兩項優惠:總務省在計算對地方政府的轉移支付時考慮償債因素;中央政府為滿足條件的地方政府提供優惠借款。受此激勵機制影響,地方政府大多選擇中央政府批准後再舉債,實際上總務省對地方政府債務的監管力度並未減弱。協議制下,增加地方政府自主性的同時又不失其約束性。

  資金來源由政府主導轉向民間主導

  日本地方政府債務資金的來源主要包括中央政府資金、公營公庫資金、市場公募資金、銀行資金和其他資金。一直以來,日本地方債的融資結構嚴重依賴政府資金。首先,中央政府資金是日本地方債的重要資金來源。其次,公營公庫資金(1957年設立)低息穩定地對水道事業、交通事業等提供貸款,具有近似于政府資金的性質。再加上政府與銀行等金融機構的長期合作關係,地方債資金來源一定程度上得到了保證。此外,中央政府還通過地方交付稅的傾斜分配解決一些地方債的償還,這些都意味著地方債有中央政府的最後財源保障。20世紀90年代以來,中央政府資金始終佔地方政府債務餘額的一半左右,如果加上實際屬於財政投融資資金的公營公庫資金,政府提供的資金佔地方政府債務資金的65%左右。1999年以後,政府進行財政投融資計劃改革,隨著郵政存款、年金公積金全額預托于資金運用部規定的廢除,簡易公積金對財政投融資機構融資、郵政公社資金、公營公庫資金的先後廢止,政府資金在地方政府新增債務中的份額逐年下降,民間資金在地方債資金來源中比例不斷擴大。“2007年度地方債計劃”要求民間資金所佔比重達到60%以上,此後地方債的融資由政府主導轉向民間主導。2002年地方債資金構成中,公共資金95000億日元,佔57.5%(其中政府資金76000億日元,公營公庫資金19000億日元);民間資金70239億日元,佔42.5%(其中市場公募19400億日元,銀行承銷50839億日元)。2007年地方債資金構成中,公共資金46300億日元,佔37.0%(其中政府資金32800億日元,公營公庫資金13500億日元);民間資金78808億日元,佔63.3%(其中市場公募34000億日元,銀行承銷44808億日元)。

  發行方式日趨多樣化和市場化

  日本地方債的發行方式分為地方單獨發行的市場公募債和由多個自治體共同發行的市場公募債。長期以來,無論是單獨發行還是共同發行的市場公募債,其發行方式是缺乏自由度的。地方債的發行規模、發行價格、發行名義利率以及償還方式等基本由總務省來定,自治體無論財力大小,都以統一的價格、統一的利率、統一的償債方式,無差別地發行地方債。2001年起,地方政府除了可以發行地方債,還可以發行一定額度的“臨時財政對策債”。“臨時財政對策債”的募集資金可以作為地方政府的經常性開支使用,其本息償還將以地方交付稅為擔保。2002年,東京都因其財政狀況較好,首先突破了總務省的主導和統一的發行條件,採用了與其他自治體不同的發行利率,此後橫濱市、神奈川縣和名古屋市也加入這一行列。2003年,已有27個自治體共同發行市場公募地方債,即共同發行債。這27個自治體每月聯名以負連帶債務的方式發行地方債,同時附有相應的流動性補充措施,目前參加共同發行債的自治體已有30多個,其債券發行額也在持續擴大。2007年9月,日本地方債的發行方式進行了根本性的變革,所有自治體的公募債發行都由“統一條件的交涉方式”轉變為“個別條件的交涉方式”,從而使地方債的發行開始能夠真正反映自治體的財力狀況和債券市場的實際需要。此外,總務省還幫助地方政府進行地方債的海外推銷,開拓海外買家。繼2008年10月的首次地方債歐洲推介會之後,日本總務省于2009年10月在北京、首爾等亞洲4個城市面向當地的金融機構舉行推介會,向當地投資者宣傳推銷日本地方債。民間機構和外資機構越來越多地參與日本地方債市場,其發行方式日趨多樣化和市場化。

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