製圖:宋嵩

　　7月21日,交通運輸部對外發佈了《收費公路管理條例》修訂稿(以下簡稱《修訂稿》),即將進行為期一個月的公開徵求意見。

　　2004年11月1日起,現行《收費公路管理條例》正式施行。10多年來,現行《條例》所依據的社會條件和外部環境都發生了很大變化。此次修訂,擬對收費公路的收費期限、設置門檻、統借統還制度等作出調整,並規範轉讓、強化監管,最終通過“用路者付費、差別化負擔”,促進建立收費公路長期穩定可持續發展的機制。

　　條例為何修訂

　　現行《條例》吸引社會資本投資功能弱化;財稅體制改革後,“借貸”需改“舉債”

　　現行《條例》為何要修改?在交通運輸部21日召開的新聞發佈會上,有關負責人和專家進行了具體解讀:

　　現行《條例》某些制度設計已無法保障收費公路可持續發展。

　　“我國高速公路里程規模世界第一,同時也積累了比較沉重的債務負擔,特別是早期建成的高速公路已經面臨著收費期限到期、積累債務需要集中清償的問題。”國家行政學院教授王偉説。“我國專項稅收和一般公共財政預算無力承擔所有公路的建設、養護、管理和債務償還的資金需求,這是實際情況。”交通運輸部公路局副局長王太表示,堅持和依靠收費公路政策,並通過修訂《條例》以改革收費公路的發展模式、體制機制、投融資制度,目的就在於確保公路交通的可持續發展。

　　現行《條例》已無法適應新修訂的《預演算法》和財稅體制改革的新要求。

　　現行《條例》規定,收費公路建設採用地方政府交通部門利用貸款或者有償集資的籌融資模式。然而,財稅體制改革後,政府為發展公益性事業的舉債渠道統一調整為發行政府債券,同時實行總量控制,這就使“借錢修路,收費還貸”所依據的政策發生了根本變化。根據《修訂稿》,今後政府通過舉債建設的公路將統一表述為政府收費公路,舉債、償債主體將變更為地方政府,建設、改擴建資金統一採取發行地方政府專項債券方式籌集,用通行費償還,納入政府性基金預算管理。

　　現行收費公路政策吸引社會資本投資的功能逐步減弱,高速公路改建擴容政策不清晰,待建高速公路項目引資存難題,讓國家公路網規劃的實施面臨巨大資金壓力。

　　根據《修訂稿》,未來經營性公路將實行特許經營,採用招投標等方式選擇投資者,並簽訂協議明確養護管理、服務品質、資訊公開、合理回報、風險分擔等內容。“如果收費公路發行政府專項債券有困難或者額度不夠,將採取鼓勵社會資本通過特許經營的方式,即PPP模式來推動發展。”交通運輸部財務審計司司長許春風説。

　　現行《條例》在收費公路資訊公開以及對轉讓、運營的監督管理等方面規定不完善,需加以明確和規範。《修訂稿》提出,加強政府對收費公路資金使用、公路技術狀態和通行服務水準的監管;並建立收費公路資訊公開制度,明確和落實收費公路相關資訊向社會公示的主體、內容、形式及相關責任。

　　期限如何調整

　　政府收費高速公路統借統還,不受限制;特許經營高速公路一般不超30年;償債期、經營期屆滿後,繼續實行養護管理收費

　　《條例》修訂中焦點問題在於收費期限的調整。根據2004年《條例》,政府還貸公路和經營性公路的收費期限分別為最長不得超過15年和25年,中西部最長不得超過20年和30年。此次調整,主要作了四方面修改:

　　一是政府收費公路中的高速公路實行統借統還,以該路網實際償債期為準確定收費期限。高速公路以外的政府收費公路,維持現行規定。

　　所謂“統借統還”,即在一省範圍內實行“統一舉債、統一收費、統一還款”。交通運輸部法制司副司長魏東表示,以省為單位對高速公路實行統收統支、統一管理,可降低政府收費公路的融資和運營成本,提高管理效率,增強政府償債能力,降低政府性債務風險。此外,若仍以路段為單位核算收費標準和期限,會影響路網的整體性和通行服務效率。

　　二是特許經營公路的經營期限按照收回投資、有合理回報的原則確定。其中,高速公路的經營期限一般不得超過30年,投資規模大、回報週期長的可以超過。經營期屆滿後,由政府收回統一管理,與本行政區內償債期政府收費高速公路實行相同收費標準。高速公路以外一級公路及橋隧,維持現行規定。

　　三是償債期、經營期結束後實行養護管理收費。“隨著公路網發展完善,不少高速路進入大修養護期,養護資金在償債期和經營期結束後,需要建立科學規範穩定的資金保障制度。”魏東表示,目前成品油消費稅中交通轉移支付資金僅能滿足現有普通公路一半的養護管理資金需求,無法滿足高速公路養護管理需求。

　　四是對一級收費公路改建為高速公路或提高高速公路通行能力、且增加了政府債務或社會投資的改擴建工程,可重新核定償債期限或經營期限。除高速公路外,其他所有政府收費公路和特許經營公路在償債期、經營期滿後必須停止收費。

　　政府收費高速公路突破收費期限限制,其法律依據是什麼?

　　交通運輸部管理幹部學院教授張柱庭進行了解釋:首先,《公路法》對舉債建設收費公路的收費期限沒有規定,而是授權給了國務院;第二,根據國務院2014年43號文安排,舉債建設的政府收費公路,其債券的發行、使用和償還全部納入政府預算管理,由省級政府組織實施,“修訂是把國務院的規定固定下來,債務償清以後轉為養護性收費”;第三,高速公路的養護預算並未列入一般公共預算支出之中,而是放在了政府性基金預算中,即專項用於特定公共事業發展的收支預算,“養護期繼續收費,以解決公路這一特定公共事業的可持續發展,符合《預演算法》規定。”

　　收費還是收稅

　　兩個公路體系中,收費收稅將並行;高速公路實行“用路者付費”更顯公平;收費公路設置門檻將大幅提高

　　根據《修訂稿》,未來我國將形成普通公路和收費公路兩個公路體系,在公路的建設、養護、管理上採取收稅與收費並行的方式,實現“用路者付費、差別化負擔”:其中,普通公路約佔公路總里程97%左右,採取向車輛用戶普遍徵稅的方式,由公共財政保障資金需求;以高速公路為主的收費公路佔總里程3%左右,提供效率服務,實行“誰用路、誰受益、誰付費”。

　　“任何國家都沒有真正意義的免費公路,資金來源不是收稅就是收費。”在王偉看來,《條例》修訂不是收費還是免費的“判斷題”,而是在收費和收稅中做“選擇題”。魏東則認為,收費公路以對特定用路群體提供效率服務為目標,用路者的使用頻次存在較大差異,“宜採用向用路者直接收費的方式,以解決稅負不公平的問題。”

　　“國際上,在稅收不足的情況下,通過收取通行費發展和維護高速公路是一種趨勢,不僅發展中國家這樣做,日本、德國、法國、義大利等發達國家也這麼做。”王太表示,“為解決稅收不足,有些國家已經在向收費公路轉型。”王偉舉例説,2003年,此前高速公路免費的德國開始對12噸以上的貨車徵收通行費,2012年又將徵收範圍擴大至四車道普通聯邦公路,明年還將開始對小客車徵收高速公路通行費。

　　“為加強政府在滿足基本出行需求的普通公路上的責任,我們大幅提高了收費公路的設置門檻,縮小了收費公路政策的適用範圍。”王太説。根據《修訂稿》,高速公路以外的收費公路里程規模將被嚴格控制,最終實現只有高速公路收費,其他公路全部回歸公共財政承擔。此外,新建和改建技術等級為二級以下(含二級)的公路不得收費;已經取消收費的二級公路升級改造為一級公路的,也不得重新收費;獨立收費橋隧的設置標準,由原來的二車道800米和四車道500米統一改為1000米以上。