新年伊始，一份關於礦業的審計報告，挑起了人們敏感的神經。審計署2月6日公告顯示：在對山西、內蒙古、河北等14省份的礦業權進行審計，重點對2448宗礦業權出讓交易及資金徵管進行核查後發現，自2004年以來，累計有806宗礦業權出讓和交易中存在違法違規事項，比例幾近三分之一。

　　這樣的結果，在業內人士看來並不算十分意外。業內人士指出， 2014年一年，涉及礦産領域違法、腐敗的官員落馬，已經屢屢搶了新聞頭條。他們當中包括國土資源部礦産開發管理司原司長賈其海等主管部門官員，也包括雲南省委原書記白恩培、安徽原副省長倪發科等地方大員。

　　“礦産資源管理法律是滯後的，礦業權出讓成了高危行業。”2月中旬，一位不願具名的礦産資源領域的法律人士張紅(化名)告訴《中國經濟週刊》。

　　在1月29日的全國國土資源系統黨風廉政建設工作視頻會議上，國土資源部部長姜大明更是直言不諱：“從總體上看，國土資源領域腐敗現象仍呈易發多發蔓延態勢。”

　　“管起自家的孩子”，姜大明格外嚴厲。“必須對涉土涉礦違紀違法案件露頭就打，絕不姑息。”早在2014年6月，他在接受《中國紀檢監察報》採訪時表示，“對中央巡視組移交的27件信訪舉報線索，我們組成了10個案件調查組，正在認真核查。”

　　整飭礦業並非自今日始，但目前呈現出高壓態勢。

　　1月7日，來自國土資源部執法監察局的數據顯示，去年一年，除西藏外，全國30個省級政府和新疆生産建設兵團共約談土地礦産違法問題較為嚴重的60 個市、246 個縣，是2008 年—2012 年連續5 年國土資源部直接約談數量的3 倍以上。

　　審計署公告顯示違規出讓、轉讓307宗礦業權，在數量上排名第一的內蒙古，從2014年12月起開展了全區國土資源未結案件雙月攻堅專項行動，集中查處了一批典型違法案件和歷史積案。截至今年2月初，已銷案731宗。

　　“對於社會公眾高度關注的一些領域，比如像土地出讓金收入、礦産權的轉讓等，我們要全面審計，要通過一系列的制度性措施，讓權力尋租行為、讓腐敗現象無藏身之地。”2014年全國兩會期間，李克強總理的表態還言猶在耳。

　　有理由相信，礦業整治與反腐並沒有結束，只是攻堅戰的開始：2015年，審計部門仍會將礦業權管理作為審計重點；而國土資源系統今年將開展針對礦産資源領域突出問題的專項整治行動。

　　礦權審批：“化大為小、化整為零”走捷徑

　　根源在於我國礦産管理制度不完善、法律法規不健全

　　礦業權審計結果公告發佈後，審計署資源環境審計司負責人對這次審計情況進行了全面解讀。該負責人表示，礦産資源管理領域這些問題的産生，既有礦産資源管理部門履職不力和監管不嚴、礦産資源相關管理制度尚不完善的原因，也與前幾年礦産品價格急劇上漲、礦業權市場高度活躍有關，誘發了少數人員違法違紀、進行利益輸送。

　　“深層次的原因在於，我國的礦産所有權説清晰也清晰，説不清晰也不清晰。説是國家所有，但是，地方政府或有關部門又在實際控制，或者説礦産資源往往是實際控制人所有。”國務院發展研究中心資源與環境政策研究所副所長李佐軍在接受《中國經濟週刊》採訪時説。

　　此外，即便有些礦産所有權清晰，在轉讓、交易過程中，因為現有法律法規不健全，或者法律法規落實不到位，也容易引發一些人利用控制權去尋租，導致腐敗。

　　新華社援引紀檢、司法辦案人員的話説，相比房地産、工程建設領域腐敗，礦産資源“藏在地下”，腐敗行為更加隱蔽，其估值隨意，權屬轉移操作空間大、手法多，涉利巨大，成為近年來的“新興腐敗高發區”。

　　國土資源部曾總結了涉土涉礦腐敗問題的10條主要表現，其中重要一條便是礦業權審批過程中違法違規，官商勾結、內外串通、索賄受賄。

　　此次，審計署審計結果顯示，地方礦産主管部門違規審批辦理礦業權登記，涉及716宗礦業權。其中一個重要的手段是：採取“化大為小、化整為零”方式規避審批許可權制約，即改低儲量、將整塊礦區拆分申報等。

　　按照國家規定，金、鉛、鋅等礦産勘查投資大於500萬元的探礦權、礦床儲量規模為大型以上的採礦權，煤炭勘查區塊面積大於30平方公里的探礦權等，均應由國土資源部頒發許可證，但審計發現有75宗礦業權未按上述規定報國土資源部審核頒證，而是由省級及以下礦産主管部門審核頒發了許可證。

　　相比房地産、工程建設腐敗，礦産資源“埋在地下”，腐敗行為更隱蔽，正成為近年來的“新興腐敗高發區”。中國經濟週刊 記者肖翊攝

　　多位受訪對象對《中國經濟週刊》表示，礦業權審批流程漫長，“化大為小、化整為零”，是為了降低審批層級，提高效率，“走捷徑”。

　　“對於採礦這種事情，企業的投入非常大，一個證早發晚發，涉及到很多資金成本，所以事關重大。如果是由國土資源部發證，需要地方往上層層審批、復核，一般轉讓環節需要一年，辦手續比較麻煩。”某礦企老闆告訴記者。而地方上相對而言人脈較廣，能更順利、更快地辦理。

　　“由於礦最大的特點是具有隱蔽性，是埋在地下的，到底有沒有礦，礦有多大的規模，誰也説不清楚。化整為零，對監管部門來説不好查。相對而言，地方對於礦産的具體情況掌握得更為細緻。”張紅説。

　　除為了降低審批層級，“化大為小”外，人為改低儲量數據，還能使企業相應少繳價款。

　　“這就牽涉到，這個固定標準設定是否科學的問題。如果單純是以金額、面積做標準，可能存在制度上的漏洞，為違規者客觀上留下一個‘縫’。”專注礦業領域法律服務的北京市雨仁律師事務所律師範小強對《中國經濟週刊》表示。

　　當這些採礦權申請人取得採礦權後，遇到礦産資源整合或企業並購時，他們就又希望把那些實際儲量“恢復”出來了。

　　在實際操作中，可能是通過申報企業這幾年又打了多少鑽，做了多少工作，實際儲量擴大了，進而委託有關機構製作儲量核實報告，完成相關備案程式。

　　礦業權交易違規黑幕

　　地方政府低價出售、“定向”轉讓

　　審計結果公告指出，地方礦産主管部門、地勘單位或國有礦業企業違規定價出讓轉讓或收購礦業權及相關股權，涉及90宗礦業權。主要有兩種情況：一是未經評估直接定價或先定價後評估逆程式運作；二是違規操控礦業權及相關公司股權出讓轉讓價格。

　　這樣的案例近年來屢見不鮮。

　　2014年12月，安徽省六安市原副市長權俊良受賄案宣判，被判處14年6個月。 檢察機關指控，權俊良徇私舞弊、濫用職權，違規干預鐵礦評估，低價轉讓探礦權，造成國有礦權轉讓費損失5億余元。

　　2014年7月，雲南省委原常委、昆明市委原書記張田欣因涉嫌違紀，被開除黨籍處分，取消其副省級待遇，降為副處級非領導職務，收繳其違紀所得。據《經濟觀察報》報道，2003年，時任文山州委書記的張田欣力推文山州馬關縣都龍錫礦國企改制，最終價值數千億的錫礦被一家地産商以1900多萬控制。

　　“不少領導幹部直接插手干預礦業權出讓，導致國有資産流失。”審計署副審計長董大勝在去年全國兩會上表示。

　　為了避免行政干預影響，提高礦業權市場公開性、透明度，減少徇私舞弊、行賄受賄，近年來，國土資源部一直在推行嚴格的招拍挂制度。數據顯示，2014年，以招拍挂方式出讓探礦權、採礦權的比例分別為39.2%和86.5%，佔比較上年分別提高20.9和5.2個百分點。

　　“招拍挂相對來説比較公開、具有競爭性，是解決徇私舞弊問題的一個重要選擇。但招拍挂本身也是有待完善的。”李佐軍説。

　　雖然有公開的招拍挂程式，但是依然存在暗箱操作的可能。比如，安徽某縣名義上公開拍賣一處礦業權，實際上拍賣公告僅出現在政府網站上10分鐘即撤下，然後再私下低價賣給相關利益企業。

　　再者，拍賣單位可設定前置條件，“量身定做”、“定向”出讓，事實上仍等同於私下交易。比如，政府通過制定産業政策，使得只有某些企業能獲得礦業權。

　　圍繞礦業權的貓膩並不止這些。張紅給記者講了一個案例：陜西某地一企業探出礦藏，但是當地政府以種種理由，比如説把該地域劃為生態保護區，給企業一定補償，但禁止開採。之後再將礦産賣給他人。

　　“總的來説，一方面現在中國的礦業權管理，不是很順，效率太低；另一方面，畢竟公權力在政府手裏，這裡面有一些自由裁量的權力，自然有尋租的空間。”一位礦産資源領域觀察人士對《中國經濟週刊》透露稱。

　　江西、山西、陜西等省均現權力尋租

　　官員安置親友、私下入股

　　安置親友、私下分杯羹，或者私下入“暗股”，也是礦産領域權力尋租的常見手段。

　　2014年10月，江西贛州市安遠縣原縣委書記鄺光華因犯受賄罪和濫用職權罪，被判處有期徒刑17年。這名“稀土重縣”的昔日“父母官”，因收受賄賂近700萬元，並向下屬打招呼“關照”非法開採稀土的親屬，造成國家鉅額損失而身陷囹圄。法院審理認為，鄺光華親屬的非法開採，最終造成當地礦産資源被破壞價值1708萬餘元。

　　據鄺光華供認：“2011年以來，我妹夫、連襟相繼參與非法開採稀土，自己不但沒有安排人員去查處，還私下和人打過招呼，希望對他們能照顧就照顧一下。”

　　在鄺光華帶頭貪腐“示範”之下，安遠縣稀土腐敗現象蔓延。2013年以來，安遠縣先後有20余名公職人員因在稀土領域涉嫌貪污、賄賂、徇私枉法被移送司法機關處理。

　　與鄺光華藏身幕後，將親屬作為牟利“代言人”不同，不少官員則親自上場，以權力為“乾股”，參與“分紅”。山西省紀委監察廳網站日前刊登了省國土廳原副巡視員王有明嚴重違紀違法案件剖析。2003年7月，高平市某煤礦承包主托中間人找王有明幫忙，口頭承諾事成之後給王有明、中間人共35%乾股。2004年12月，經王有明協調，該礦取得開採權。此後該承包主雖未與王有明、中間人簽訂股份比例協議，但2008年2月至2011年1月，王有明、中間人5次分得該煤礦鉅額紅利。

　　2014年10月被免去省人大代表職務的陜西省國土資源廳原廳長王登記，同樣在陜西多家煤礦企業中有“暗股”，這些“暗股”大多是進行項目審批時企業對他的利益輸送。

　　礦産定價易被操控

　　國土部：串通評估機構弄虛作假是涉礦腐敗主要表現

　　一位來自礦産資源領域的官員告訴《中國經濟週刊》，除了礦業權管理，礦産資源定價是礦産領域另一核心問題。

　　審計署審計結果公告指出，礦業權交易評估的相關準則彈性較大，評估方法、參數的選用缺乏剛性約束。

　　國土資源部也表示，在礦業權有償出讓、轉讓、儲量評審和工程項目的評估中與仲介機構、委託方互相串通，弄虛作假，是涉礦腐敗問題的一個主要表現。

　　“評估出讓也有一些尋租空間。評估這個東西是比較虛的，裏面有大量的可操作性，選擇什麼時間去評，評估指標、參數的設置和評估方法的選擇都是完全可以設定的。尤其是探礦權，因為本身就帶有很大的不確定性，所以人為操作的空間就更大了，有沒有價值、價值有多少都説得通。”前述礦産資源領域觀察人士對《中國經濟週刊》表示。

　　有業內人士解讀稱，不少脫胎于政府部門的評估機構，已經慢慢改製成公司制了，它們也要以掙錢盈利為目的。過度商業化導致它們並不能完全獨立。

　　除了評估仲介的不誠信，礦業權利益相關方的違法違規之外，中國的礦産資源定價本就是個難題。

　　礦産資源定價難，與礦産資源的特殊性有關，它是埋在地下的；同時，更是因為中國沒有建立起完善的礦業市場，無法用市場的方式來發現價值。

　　“在有市場的情況下，價格是由供求雙方博弈決定的，政府只進行適當規範。但我國礦業目前還沒有形成真正的市場，所以價格制定就有很大的彈性空間。由於礦産資源具有特殊性，政府統一定價不現實，又沒有統一的市場，因此，在現實中針對某一個具體的礦，就由勘探者和當地政府的有關部門來確定。他們有可能形成合謀，比如，違規把一些礦低價賣出去。”李佐軍説，“對於礦産經營者來説，由於可以獲得巨大利益，他們就將部分利益返還給有關部門，這實際上是在侵吞國家、老百姓的礦業所有者權益。”

　　國外對於礦産的評估和定價，有一個類似證券保薦人的角色，叫做“合資格人”。合資格人是具有執業資格的礦産勘查專家。他們的職責是開展資源量、儲量計算，評估礦業權價值等。

　　作為獨立第三方的合資格人把身家性命都押在法律的天平上。簽署報告，終身負責。如果出假報告，不僅會被罰得傾家蕩産、不能在這個行業立足，而且還會遭受牢獄之災。《中國礦業報》報道，2014年1月，中國才有首批29位國內礦産勘查專家被授予國際認可的合資格人資格證書。

　　2015年為礦産資源重拳整治之年

　　審計署明確2015年底制定自然資源離任審計指導意見

　　2015年是國土資源部開展礦産資源領域突出問題專項整治之年，重拳出擊，可以想見。

　　國土資源部有關負責人表示，專項整治主要圍繞兩個方面：一要治標，要以規範礦業權市場建設為抓手，集中解決好礦業權審批中隨意性較大、礦業權招拍挂制度執行不嚴等問題。二要治本，堵塞制度漏洞，完善體制機制。

　　多位採訪對象對《中國經濟週刊》表示，礦産資源管理法律滯後的問題必須得到解決，特別是要加強礦業權出讓、轉讓、抵押，相關稅、費、金等礦産資源有償使用的制度；要明確中央政府、地方政府在轉讓過程中的職責和權益分配的比例。

　　“全國人大啟動《礦産資源法》修訂工作已經有十幾年了，但是始終沒有完成。目前，有些省市規定，探礦權、採礦權一律招拍挂，有些省市要依據礦種及其風險程度確定不同的出讓方式，各自為政。”張紅表示，“地方上也希望修法。沒有明確的執行依據，使得礦業權出讓成了高危行業，萬一齣了問題，涉及到國有資産流失，誰都擔不起責任。”

　　除了法制建設，採訪對象還提到要加強市場建設，完善礦業權評估準則，加強礦業權評估行業監管。

　　國務院發展研究中心資源與環境政策研究所副所長李佐軍還提出，下一步，必須按照十八屆三中全會決定的要求，建立自然資源資産産權制度。“我國每一項自然資源，都要明確真正的産權所有者。即便是全民財産，也要明確一個主體，來代行所有者職責。同時，要將中央政府、地方政府的所有權益予以明確。只有將資源産權明確到一個個具有法律行為能力的主體上，才能避免‘公地悲劇’。”

　　李佐軍表示，在自然資源資産産權制度建立起來之後，就要相應建立資産負債表，並對管理資源的領導幹部進行資産負債離任審計。

　　“通過揭示和反映自然資源管理開發利用中的重大違法違規問題，促進領導幹部依法行政、嚴格履行保護管理職責，促進自然資源保護和有序開發、維護經濟社會可持續發展重要基礎。”審計署資源環保審計司發給《中國經濟週刊》的文字材料中明確表示，2015年底制定領導幹部自然資源資産離任審計試點指導意見。