進入採暖季以來，京津冀、黃淮等地區多次出現大面積的重度霧霾天氣，嚴重影響廣大群眾的生産生活。目前一些地區市場上銷售的散煤超標嚴重，對大氣環境造成的污染不可忽視。環境保護部華北督查中心對京津冀地區散煤專項督查結果顯示，北京市超標率為22.2%；天津市超標率為26.7%；河北省唐山、保定、滄州、廊坊4市平均超標率為37.5%。如何解決散煤污染問題？本版特約請相關人士撰文，提出對策建議。

　　治散煤先治供給側

　　如何解決散燒煤問題？表面上看，散燒煤的問題似乎源自於需求側，是大量的散燒煤消費造成了環境污染，這樣一來，監管的方向似乎應該面向需求側。但是，由於散燒煤的消費主體極為分散，排放面廣，這使得散燒煤的監管成本極高。相對於有限的環境監管資源，不易實現實時、全面監管，其監管效果往往不佳。況且，在沒有掌握充分資訊的情況下，需求側監管措施往往無從下手。

　　事實上，我國散燒煤問題主要出現在供給側，主要體現在生産和銷售環節。就此而言，環保部門只需監管數量較少的煤炭生産與銷售企業。與散燒煤需求主體相比，其供給主體相對較少，環境監管目標較為明確，同時，監管過程中的交易成本也可有效減少。

　　因此，散燒煤治理應重在監管供給側。那麼，從環境監管部門的角度來看，如何才能治理散燒煤污染？政府、市場和社會的全面動員不可或缺。

　　傳統經濟理論認為，政府干預是矯正負外部性的唯一手段。但現在越來越多的經濟學者認為，外部性只是政府干預的必要條件，而非充分條件。甚至有學者認為政府干預所造成的損失比污染所帶來的損失要大。那麼，如何才能有效解決散燒煤問題？

　　從經濟理論上講，矯正污染負外部性的政策措施是作用於市場微觀主體。通過改變生産者和消費者的成本與收益，最終影響到他們的行為決策，從而達到降低污染的效果。這就需要設計一套有效的微觀激勵約束機制和宏觀管理體制。

　　具體而言，在微觀激勵約束機制下，散燒煤生産和銷售企業只關心自己的邊際成本，而對於劣質煤所造成的空氣污染等的社會成本漠不關心。通常，邊際私人成本小于邊際社會成本。因此，散燒煤生産與銷售企業會生産超過社會合意水準的煤炭産品。但是，政府通過對散燒煤企業的監管，並對企業徵收超標罰款和污染稅等，可以將散燒煤生産和銷售企業的邊際私人成本提高到邊際社會成本。散燒煤生産和銷售企業為此會改變生産要素投入，更多地購進環保設備和採用更環保的技術，從而提高煤質，減少空氣污染。

　　在宏觀管理體制上，解決散燒煤問題有兩種途徑：設立相關法律法規來影響排污行為。可以通過環境標準的形式來限制對環境資源的損害，或者從環保管理體制重構來約束地方政府的競爭行為，從而避免出現“污染避難所”。還可以通過創造環境市場，主要是通過法律法規來確認環境資源産權，使得産權得以保護，從而為環境資源價格機制的運作創造條件。二是利用政府資源來引導排污行為。政府利用其自身擁有的資源，主要是財政稅收資源，通過清潔技術補貼、環境稅收等政策工具，在環境市場中引導市場行為主體的環境行為，從而讓市場自發實現有效的治理結果。

　　最後，散燒煤的治理還需要市場—政府—社會三元治理機制的共同作用。在三元治理機制中，需要在全社會範圍內動員各方，包括各相關利益群體，推動散燒煤治理。在此過程中，各相關群體要相互觀察，採取行動，最終形成有效的集體決策。這一過程顯然可以極大地降低散燒煤治理過程中的交易費用。每一種機制的相對重要性會隨著發展階段與水準的不同而不斷變化，但在每一個時間節點上，政府對協調系統的有效運作起著至關重要的作用。

　　也就是説，在散燒煤治理中，政府、市場和社會機制既各司其職，又協同治理。其中，市場起決定性作用，政府起主導作用，社會起輔助作用。（作者：李志青，復旦大學環境經濟研究中心；許文立，武漢大學經濟與管理學院）

　　充分發揮市場機製作用

　　一些地區近期霧霾頻發，反映出散燒煤治理效果還不夠理想。

　　根據我國能源供給情況，相當長時間內煤炭會在能源中佔較大比例。因此，各地推廣以清潔煤(無煙型煤)替代散煤的工作思路是正確的。清潔煤推廣效果不佳，主要有兩方面原因：一是型煤在燃燒方面品質不如散煤，就採暖來説需要燒更多的型煤；二是型煤的補貼力度不夠，補貼之後的價格仍比散煤貴。如河北省劣質煤每噸只需300多元，而優質煤每噸需要700元~800元。政府對購買型煤每噸補貼300元後，每噸型煤仍然比散煤貴100多元。在這種情況下推廣型煤自然是事倍功半，型煤生産企業難以為繼。

　　筆者認為，在散煤治理問題上，還是要充分發揮市場機製作用。要讓市場接受清潔煤，讓老百姓自願用清潔煤，應採取以下幾項措施：一是加大補貼力度，上級政府加大對偏遠落後地區下級政府散煤治理的轉移支付支援力度，矯正清潔煤與散煤的市場地位，讓清潔煤比散煤更便宜或者價格持平。二是支援加大技術攻關力度，提高型煤的熱值和品質，讓型煤的品質超過散煤。三是完善清潔煤供應服務體系和清潔爐具供應等配套工作。只要政府補貼到位了，清潔煤品質提高了，老百姓切實享受到優惠後自然就會使用優質煤品。劣質散煤的治理也就水到渠成了。

　　有人也許會問，政府財政有困難，沒有能力加大補貼力度，怎麼辦？應該算大賬，算長遠賬。改善政府財政支出結構，拿出一些資金讓清潔煤補貼到位，從長遠看，從減少污染的環境社會損害來看，都非常值得。否則，政府花在事後治理和公共衛生方面的資金會更多。同時，隨著清潔煤市場規模擴大，也有利於推動企業技術進步和降低清潔煤生産成本。（作者：余池明，全國市長研修學院）

　　補貼政策須一致化

　　“大氣十條”實施以來，京津冀各地政府高度重視散燒煤治理，採取了一系列措施，取得了一定效果。但是，由於區域發展不平衡、地大面廣等因素，這一區域散煤管控仍存在諸多問題，效果還不樂觀，提升空間巨大。

　　其一，注重流通環節管控，堵住劣質煤進入渠道。在農村地區，價格是消費者進行煤炭選擇的決定性因素。雖然地方政府有關部門在散燒煤管控方面下了不少功夫，但由於目前煤炭經營許可制已經取消，潔凈煤推廣尚處在起步階段等，導致散燒煤質多樣化，尤其是劣質煤大行其道情況較為普遍。京津冀三地政府應協同應對，建立聯合檢查機制，重點關注流通環節的管控。可在行政區域主要交通節點設置檢查點位，與超載檢查同時進行，對於煤質不達標的予以勸返。對於煤炭經營單位，要加大抽檢力度，多采取暗查方式抽查，發現銷售劣質煤即予以嚴懲，形成震懾。

　　其二，推進城鎮化建設，解決城市城鄉結合部散燒煤難題。由於城市疏散人口、城市擴張等原因，京津冀靠近城區區域聚集了大量外來人口，催生了眾多的違章建設，有很多低端服務業，如小洗車、小洗浴、小餐飲、修車行等。其冬季取暖和經營性供熱均以散燒煤為主，並且均是低空排放。建議地方政府加大城鎮化力度，將現有城鄉結合部儘快城鎮化，實現集中供熱，減少散煤使用量。同時，注重城市規劃與經濟社會發展同步，對城市發展進行通盤考慮，做好城鄉發展銜接，不能還了舊賬欠新賬。另外，要立足實際考慮非戶籍人口的散燒煤補貼問題，要探索適合的方式，切實減少區域散燒煤數量。

　　其三，完善清潔煤替代，解決農村地區散燒煤難題。目前，農村地區的清潔煤替代工程正在推進，但是存在不少問題。一是相鄰區域補貼不一，一些群眾心裏不平衡。京津冀一些地區距離很近，但補貼相差甚多。例如，為推廣清潔煤，天津市某區採取免費送爐具，購煤再補貼的方式。而一河之隔的河北某縣，雖然購煤有補貼，但爐具需自購。一台專用爐具少則千元，多則數千元。兩地老百姓在多年前本是一個縣域，只是行政區劃變化後才分開，而補貼如此不一致，致使一些百姓對於清潔型煤興趣不高。二是地方在推廣時手法簡單，不注意群眾感受。有的地方要求，需先繳費購買清潔型煤，政府再發放專用爐具，老百姓根本不了解新型爐具的效果。部分基層政府僅僅將爐具一發了之，或者強令基層幹部或者黨員領取爐具，出現領了爐具不買型煤，或者領了補貼卻不用型煤，自行採購散煤的情況。三是爐具設計不實用和型煤品質不過關問題突出。部分地區推廣的專用爐具設計不實用，如煙囪不能走土炕，只能走直筒外排煙氣。有的清潔型煤不禁燒，爐渣多，熱值低，用於燒水做飯都勉強。

　　由此，在清潔型煤替代推廣過程中，國家要考慮京津冀地區的經濟發展區別，採取措施盡可能實現京津冀地區補貼一致化。尤其是臨近京津的河北一些地方，要與京津的補貼相一致。同時，政府要加大專用爐具攻關力度，集中科研力量研發更符合老百姓需求的設備。要加大對清潔型煤廠家的監管力度，建立退出機制，讓領了補貼還造假的企業受到懲罰，形成市場震懾。最關鍵的是，政府在清潔型煤推廣過程中不能一刀切和一窩蜂，不能僅僅重數量，而是要重品質，還要有側重點。要因勢利導，讓老百姓看到清潔型煤的好處，心甘情願地使用清潔型煤。（作者：劉傳義，環境保護部華北環境保護督查中心）

　　散煤管理要摸清底數

　　據了解，我國的用煤結構中，約一半燃煤用作發電，另一半則用作工業和生活散燒煤。散燒煤污染存在分散性、不確定性和弱排放控制等特點，導致散燒煤污染的防治難度較大。

　　防治散燒煤污染，首先要對散燒煤污染源進行全面摸查，分門別類地建立散燒煤用戶數據庫，條件許可時最好利用網路資訊技術平臺進行管理。要求全面掌握住散燒煤的用戶、用途及污染物排放特點等第一手材料，並對用戶、用途和污染物排放特點進行細分。如將用戶分為工業用戶和生活用戶，再將工業用戶細分為中小生産規模企業、小微企業和私人作坊，將生活用戶分為較集中生活用戶和散居用戶等。根據污染物排放特點，分為有組織排放和無組織排放，將有組織排放再分為達標排放和不達標排放等。

　　其次，因“類”制宜，制定散燒煤污染防治方案。應根據散燒煤污染源的類屬，從污染防治技術和資金保障等方面提出針對性防治方案。

　　具體而言，對於具備一定經濟實力的中小規模工業用戶，可要求其提高燃料標準、工業爐燃燒效率、熱效率和污染治理水準，嚴格執行污染物排放標準；對於相對集中的生活用戶，可考慮向其提供替代品，如用集中供熱替代散燒煤取暖；對於小微企業和散居生活用戶，可提供污染防治補貼以鼓勵其採用清潔燃燒爐具和替代燃料；對於黑作坊則堅決取締。對不同類別用戶可採用不同防治方案，以減少推行阻力和監管難度，爭取少燒煤、燒好煤和使用替代潔凈燃料，最大限度減少污染物排放。

　　最後，要加強散燒煤全過程監管。不僅要在末端加強對散燒煤用戶的監管，還要在中間環節加強對散燒煤銷售和運輸的監管，同時在源頭加強對散燒煤生産的監管。在末端，要重點監管燃料、爐具及其環境保護措施是否符合要求。在中間環節，重點監管散燒煤售運程式和流向。在源頭，則要重點監管出廠煤的品質。監管方法上，應打出抽查、巡查和督察組合拳，併發揮司法介入的作用。監管技術上，可建立“網際網路+”監管體系，做到資訊公開，激發公眾參與監督的積極性。（作者：熊孟清，廣州市城市管理委員會）