2016年春節剛過，一封發自江蘇揚州的投訴信擺到了《中國經濟週刊》記者的辦公桌上。來信的核心內容 是：2001年9月國家經貿委下發《報廢汽車回收企業總量控制方案》，規定“地級市原則上只設一家報廢汽車拆解回收企業”，14年過去，報廢汽車迅猛增 加，有關部門固守“數量防線”，拒絕審批新增報廢汽車回收企業的項目申請，嚴重違背“大眾創業”、“萬眾創新”的中央精神。記者隨即就此展開調研。

　　一份文件干預市場14年？

　　在揚州西郊西湖鎮蜀崗村，《中國經濟週刊》記者找到了投訴單位——江蘇海眾機動車交易市場有限公司(以下簡稱 “江蘇海眾”)。該公司負責人告訴記者，江蘇海眾從事舊機動車銷售及相關業務已有數年，在市場行銷中他們發現，隨著汽車市場的不斷擴張尤其是家庭轎車的迅 速普及，2002年末我國民用汽車保有量2000萬輛，2015年底我國汽車保有量已達1.72億輛，現有的報廢汽車回收企業不僅從數量上難以滿足市場需 求，而且行政干預形成的壟斷經營極不利於形成良性競爭機制，影響行業健康發展。按照《國務院機構改革和職能轉變方案》所確立的精神以及《國務院關於取消和 調整一批行政審批項目等事項的決定》等文件規定，江蘇海眾2015年12月12日向企業所在地揚州市商務局市場處遞交了新增報廢汽車回收拆解業務的申請， 但旋即被該處以“一個地級市只允許有一家汽車拆解回收企業”為由“不予受理”。

　　江蘇海眾負責人認為：報廢汽車拆解回收企業“總量控制”的規定在有關文件出臺的當時或許有其合理成因，但在 14年後的今天來看，該規定顯然有悖于黨中央、國務院“讓市場在資源配置中起決定性作用”的指導思想，而且有關文件只是規定“地級市原則上只設一個報廢汽 車拆解回收企業”，並未明確禁止新增企業的項目申請，因此，有關部門簡單粗暴地“不予受理”涉嫌“行政不作為”。

　　《中國經濟週刊》記者通過有關渠道得到了揚州市商務局就江蘇海眾“核準報廢汽車回收拆解經營項目”一案的書面 “回復”，“回復”的主要精神是：“2001年6月16日國務院以‘307號令’形式發佈了《報廢汽車回收管理辦法》，該《辦法》規定國家對報廢汽車回收 業實行特種行業管理，對報廢汽車回收企業實行資格認定制度”；“設立報廢汽車回收企業應當符合行業規劃和合理佈局”；“國家和省對報廢汽車回收企業實行總 量控制”……

　　對於揚州市商務局的這份“回復”，江蘇海眾表示不能認同，其理由是：《報廢汽車回收管理辦法》出臺後僅一年多 時間，2002年11月1日，國務院即以“國發(2002)24號文”形式發佈《國務院關於取消第一批行政審批項目的決定》，取消了789項行政審批項 目，“報廢汽車回收拆解企業資格認證”赫然在列(序號66)；《國務院決定保留的工商登記前置審批事項目錄》中也沒有“報廢汽車回收拆解”。“行業準入的 ‘資格認證’已被國務院取消。”

　　《中國經濟週刊》記者查閱有關資料發現，“24號文”規定取消的行政審批項目確實包含“報廢汽車回收拆解企業 資格認證”，此項認證的法律依據“307號令”卻未曾相應廢止或修改；記者同時注意到，國家經貿委辦公廳緊隨“24號文”之後，于2002年12月13日 以“國經貿廳資源(2002)170號文”的形式向各省、自治區、直轄市有關部門發出專函，稱國務院取消了國家經貿委報廢汽車回收拆解企業資格認證的審批 權，但各級經貿委“要堅決按照‘307號令’和國家經貿委關於‘總量控制’的要求做好報廢汽車回收拆解企業資格認定工作”，而這正是揚州市商務局“不予受 理”江蘇海眾項目審批的重要依據。該局的官方説法是——“取消國家經貿委報廢汽車回收拆解企業資格認證審批權後，一些單位和個人對設立報廢汽車回收企業需 要經過省級經貿部門進行資格認定産生了誤解”。

　　專家：回收企業數量10年未變

　　《中國經濟週刊》記者從當地公安部門獲得了一組揚州市汽車保有量數據——2003年底7.4萬輛；2009年 底18.7萬輛；2015年底56.4萬輛……作為一座三線城市，揚州的“汽車保有量激增”有著較強的代表性——近10年來，全國各地的汽車保有量都在呈 爆髮式增長，新華社2016年1月25日發佈來自公安部交通管理局的消息稱，2015年底中國汽車保有量已達1.72億輛。

　　一位不便透露姓名的業內專家在與《中國經濟週刊》記者交流時説，雖然我國整體汽車報廢率估計還不到汽車保有量 的4%，明顯低於成熟市場國家6%~8%的水準，但按照既有的汽車保有量測算，應該進入報廢回收範圍的汽車已經超過600萬輛∕年，而由於“總量控制”的 行政干預，全國的報廢汽車回收拆解企業至今僅有500多家，不僅數量與10年前幾乎相當，而且大都規模偏小、産能偏弱，根本無法應對不斷擴大的市場需求， 還會由此帶來“報廢車輛流入黑市”等一系列社會問題。與之相對照，汽車年報廢量兩倍于我們的美國共有12000多家汽車拆解企業、20000家零部件再制 造企業和200家拆後報廢汽車粉碎企業，也就是説支撐美國的汽車報廢處理業務的企業數量是我們的50多倍。對於我國有關部門始終“堅守”企業數量這個“底 線”，該專家表示“一直難以茍同”——“政策制定者的官方表述是‘考慮區域特點和汽車保有量，並有利於報廢汽車集中拆解、機械化處理和規模化經營發展合理 佈局’，考慮數量的初衷可能是為了保證品質，但品質出自監管而非取決於數量；以控制監管範圍來防範瀆職風險則大有懶政之嫌。”

　　該專家還告訴《中國經濟週刊》記者，與發達國家相比，我國的報廢汽車拆解行業存在著亟待消除的“質”的差異。 仍以美國為例，完善的市場體系和先進的回收技術使得80%左右的報廢汽車零部件通過“再製造”等方式獲得重新利用，這不僅使報廢汽車回收企業得到利潤支 撐，對整個國家的迴圈經濟發展也起到了積極的推動作用。反觀國內，囿于制度環境和技術水準，許多報廢汽車回收拆解企業仍在低層次運營——報廢汽車參照廢舊 金屬的市場行情折價收購；拆解所得又只能作為廢舊材料直接銷售，從而出現“收購吃不飽”、“銷售吃不好”的狀況。“‘吃不飽’、‘吃不好’不能簡單地以回 收企業數量控制來解決，恰恰相反，必須更加充分地發揮市場規律的作用，讓資本、技術和經營理念的新鮮血液不斷進入報廢汽車回收拆解行業，而不是以計劃經濟 思維指導‘合理佈局’從而‘以排他模式讓現有企業都有一口飯吃’。”該專家認為。

　　有關專家關於報廢汽車回收行業“吃不飽”、“吃不好”的説法，也曾得到業內人士的證實。2013年7月11 日，時任中國物資再生協會會長劉堅民在商務部“汽車流通發展促進綠色迴圈消費”專題新聞發佈會上就曾坦承：報廢汽車回收價格一般只有市場統料廢鋼價格的 40%左右，影響報廢車車主交車的積極性。從企業盈利角度分析，劉堅民的説法則是：國內報廢汽車回收拆解的零部件及材料附加值很低，環保拆解、科學拆解、 資源利用、工作效率等都有待提高，整個行業做好做強任重道遠……

　　每年只有20%的應報廢車輛被正規回收？

　　《中國經濟週刊》記者在採訪中發現，關於報廢汽車回收拆解企業的“總量控制”，國家主管部門和相關行業內部也 並非“鐵板一塊”，2010年7月19日，綜合各方反映，國務院法制辦公室發出通知，全文公佈《報廢機動車回收拆解管理條例(徵求意見稿)》(以下簡稱 “《條例》”)，廣泛聽取社會意見。

　　《條例》指出，2002年清理行政審批時，現行《報廢汽車回收管理辦法》確立的“報廢汽車回收企業資格認定”被取消，但報廢汽車回收拆解活動涉及公共安全、環境保護以及迴圈經濟發展，建議重新確立報廢汽車回收拆解企業資格許可制度。

　　《中國經濟週刊》記者注意到，預備用於取代《報廢汽車回收管理辦法》的《條例》給企業進入報廢汽車回收行業設置了若干“門檻”，包括“應當符合行業發展規劃”，但通篇未見“總量控制”之類的説法。

　　有媒體報道稱，現任中國物資再生協會會長龍少海曾于2013年9月4日在“2013中國國際回收大會”上透 露，《條例》對《報廢汽車回收管理辦法》所做的一項重大修改就是放開“總量控制”。和全國337個地級以上城市和2000多個縣級城市相比，500多家報 廢汽車回收拆解企業並不多，而這主要是“總量控制”造成的。如果放開“總量控制”，預計到2020年，具有汽車拆解資質的企業將達到1500家，每家企業 的年均回收量將從目前的2000輛上升到4000輛。

　　一位資深業內人士告訴《中國經濟週刊》記者，《條例》由國務院法制辦會同商務部、公安部、國家質檢總局、環保 部等多部門聯合起草並數次徵詢相關行業及地方政府的意見，2014年下半年，國務院法制辦會同商務部研究制定的《條例》修改稿也早已發至各省、自治區、直 轄市，但可能是因為各種利益的博弈或明或暗、錯綜複雜，至今難成定論。

　　江蘇海眾負責人認為，無論是出於何種考慮，國家都應當在報廢汽車回收拆解等“特種行業”建立起嚴格的準入和退 出機制，但“企業數量”與“從業資格”沒有必然聯繫；“正規渠道”不能與時俱進地擴容、升級，導致絕大部分報廢汽車流入黑市甚至重新上路行駛更令人觸目驚 心。至於企業數量解禁以後會不會陷入“一管就死、一放就亂”的怪圈，該負責人認為，有此可能但政府無需過度操心，“按照現在的發展趨勢，幾年之內國內汽車 年報廢量就有望超過1000萬輛，與之相對應的汽車拆解市場將是一個百億元、千億元級的巨大‘蛋糕’；退一步説，在充分競爭的環境下，即使真的出現‘需求 飽和’，重構市場秩序最有效的‘指揮棒’只能是市場本身。”該負責人説。

　　關於江蘇海眾負責人“絕大多數報廢汽車流入黑市”的説法看似聳人聽聞，但致公黨中央2015年3月提交給全國 政協十二屆三次會議的《關於推進廢舊汽車綠色拆解再利用的提案》為其提供了“旁證”——《中國經濟週刊》記者在全國政協網站上看到，這份提案的表述是： “我國每年應報廢車輛中真正進入正規回收渠道的大約只有20%，有近80%的報廢汽車一半進入非法拆解渠道，另一半依然在道路上繼續行駛……”