一、費改稅是農村分配體制改革的動力

    分配體制老化是農村一系列問題出現的制度根源，是衍生其他問題的一個重要滋生點，主要體現在以下兩點：

    （一）現行農業稅制老化

     我國農業稅是特定的政治經濟的産物，特定的階段有著特定的目的：稅收制定之初是為了保證新中國財政收入的穩定；在工業化階段，農業稅的目的基本上是以農輔工，保證低價、穩定的農産品供給，儘量為工業發展提供積累，其考慮的重點首先是儘量滿足國家對農業的積累和農産品的需要，其次考慮農民的承受能力以及農業與工商業的效益産出比。現行農業稅收制度沿襲的仍是1958年公佈的《中華人民共和國農業稅收條例》。

    四十多年來，特別是十一屆三中全會以來，我國社會經濟迅速發展，經濟結構和産業結構都發生了巨大的變化，農業在國民經濟中的地位以及經營方式等都發生了變化，但是農業稅收制度卻沒有根據形勢的變化作出調整，因此目前的農業稅在很多方面已經不能起到稅收的應有作用，也不能體現稅收的基本原則。無可否認，農業稅對中國的工業化作出了巨大的貢獻，但它以犧牲農村和農民的利益為基礎。在工業化已初具規模、農業仍然滯後不前的今天，此種稅制無疑會破壞我國産業結構的平衡，扭曲經濟的發展，因而在新的形勢之下，繼續原有的農業稅制已無益於農村的經濟發展，也無益於國民經濟的發展。

    （二）“三提五統”的分配方式老化

    “三提五統”是指三項村提留（公積金、公益金、管理費）和五項鄉統籌（鄉村興辦教育、修建公路、實施計劃生育、優撫、民兵訓練）。這種制度是與計劃經濟體制相適應的一種分配形式，是在人民公社“三級所有、隊為基礎”的條件下産生又隨著家庭聯産承包責任制發展而形成的。在人民公社政社合一的條件下，“三提五統”的基本內容屬於集體積累分配的功能，與政府財政收支無關。在撤銷人民公社、建立鄉鎮政府和在農村全面推行家庭聯産承包經營責任制後，農村的分配主體和層次以及經濟結構、經營方式等都發生了根本性的變化，從理論上講應是對原人民公社時期“三級所有，隊為基礎”的分配方式的否定。

     　但從實踐上來看，新的國家、集體、農民三者之間的分配方式並沒有形成，依然由一些政府部門執行著集體經濟組織職能，依然處於政社會一的狀態，因而形成了最方便而又最可行的籌集資金的兩條途徑：一是繼承農戶集體經濟組織交納的公積金、公益金和管理費等三項提留，將這部分納入政府收支軌道；二是繼承給農民辦公益事業的集資方式，用“一事一費”的辦法向農民徵收一部分收人，供鄉鎮政府辦公益事業之需要。其最大的弊端就是由於“一事一費”所引發出來的按需而徵和無遏制的亂收費，使得收費體制變成了一種利益驅動機制。

    二、費改稅是“三亂”的根治之方

    “三亂”為什麼目前屢禁不止，甚至還在惡化？不能説國務院規定和限制各種收費的紅頭文件不多，也不能説其規定的不夠詳細。這種反常現象不得不讓我們深思那種“領導運動式”的反“三亂”措施實際效用有多大，迫使我們去尋求一種新的反“三亂”措施——從權力的角度來根治。“三亂”産生了權力的不合理分配及監督機制的不完善，因而要清理“三亂”就必須從源頭——權力著手，費改稅解決了權力分配不合理及監督機制較弱的問題，能夠從根本上治理“三亂”。

    （一）權力腐敗與“三亂”

    權力腐敗表現為兩種形式：一是侵權越權行為，二是權力商品化。越權是一種普遍存在的現象，例如1996年、1997年全國各種建設費、附加費、基金費項目共達400余項，但獲批准的僅有40多項，其餘360余項居然盡屈越權行為，約佔總數的90％。越權是權力自發膨脹的本能，是權力缺乏監督的必然結果，越權現象使收費變得繁雜，甚至使同種費用變相重復收費。權力商品化是指把行政職能有償化，把正常的管理職能進行商業運轉，把權力與利潤掛鉤，使行政事業性收費變成了行政創收，改變了行政事業性收費堅持的非盈利性原則，將政府部門或行政事業單位提供特定服務而徵收的補償性費用最大化。權力商品化使權力變成了謀求利潤的手段，再加上各部門的各種越權行為使得所有的政府部門都有收費項目，甚至每個部門的每一職能都有收費項目，政府部門每增加一項管理職能或服務均以經費不足要求設立收費項目，這已成為一種通病，一種慣例。權力商品化程度越高，收費的種類會越多，數量會越大，農民的負擔也就會越重。

    權力腐敗必然導致“三亂”的滋行，而“三亂”所帶來的利潤又會誘發部門的攀比，並使其胃口增大，變本加厲，“三亂”現象令人觸目驚心，聳人聽聞。據《中國青年報》1999年4月15日報道，在河南鄢陵縣大馬鄉龍馬村，1997年該村統籌款應收103784元，但實收113329元，超收10％；農業稅應收24210元，但實收49291元，超收104％；1998年該村每人平均收入只有201元，但每人平均負擔卻為110余元，佔收入的56％；另外還在1995年至1997年三年之間，該村向群眾多攤派小麥81748公斤，而且沒有給群眾一分錢。在如此沉重的盤剝之下農村經濟又何以發展？農民的生活水準又何以提高？糧食的增産又怎能給農民帶來增收？目前，農村經濟在“三亂”的吞噬下發展緩慢，舉步艱難，“三亂”的黑包袱壓得農民痛苦不堪，怨聲載道。

     　（二）費改稅權力重組“三亂”的實質就是權力的腐敗，即權力被用來作為追求利益的一種手段，政府職能行使成為一種商業化運作，所以“三亂”問題就是權力腐敗問題。因而要治理“三亂現象”就必須找準根本的切入點——從權力著手，加強權力之間的制約與監督，探求一種新的強有力的方案來解決日益嚴峻的“三亂”問題。

    沒有公開就沒有監督，公開是監督的前提和基礎。費改稅的首要條件就是要將各項稅費公開化，這為開展真正監督提供了保障。當前廣大基層政府部門高揚人民監督，卻把帳目等監督內容藏于“府”內，即使有些地方設立了政務公開欄，但由於基層部門的裏外操縱，農民沒有真正享有監督權，使之形同虛設，只不過用來掩人耳目而已，農民根本不知“黑帳”的來源，更談不上監督。“農民負擔監督卡”是目前較為流行的一種反“三亂”措施，從理論上講，它應將各項收費公之於眾，是一種行之有效的保護農民利益的手段。但是由於“負擔監督卡”缺乏法律效力和權力保障，因而負擔卡成了對付上級的“應付卡”，如上文提到的龍馬村，1998年5月該村在收夏徵前給群眾發了一張負擔卡，為應付上級檢查，在農業稅一欄裏填寫的款數為每人平均20．93元，檢查過後又發一張“負擔卡”，在農業稅一欄裏填寫的數字卻變成了每人平均49．93元，並按該數向農民收錢，超過了實際款數的142％。虛設的政務公開欄以及虛假的農民負擔卡告訴我們：任何“領導運動式”的沒有權力保障的“反三亂”措施只能看作是農民對“三亂批發部”的一種無力乞求，而“三亂批發部”又不會給農民任何施捨，唯有權力才能迫使他們放棄非法的利益，唯有權力才能讓農民的合法利益得到保障。而費改稅充分賦予了農民權力，在實行統一的稅費負擔以後，農民就會有權拒交一切非法的、超額的稅費，以權力來對抗“三亂”。

    費改稅方案的另一優點是加強了權力之間的約束與監督，把監督權徹底分離出來，讓廣大群眾真正成為監督的主體，實現權力科學合理的分配與重組。

    第一，理順了各部門之間的權力關係。在此方案下，各項稅費具體明確，從中央到地方一稅到底，即使是地方徵收的合法稅費也公之於眾，且各部門的活動資金都必須按預算獲得，這樣就遏制了基層部門因能帶來創收而發生的侵權行為及權力商品化行為，也避免了部門之間的各種收費搭車現象、同種費用變相重收現象的發生，而且加強了部門之間的監督，使各部門管理職能條理化、稅收明晰化。

    第二，此方案真正建立了農民和基層政府部門之間的監督與被監督的關係。從權力的角度肯定了廣大農民的作用，使農民真正成為監督的主體，政府部門的各項政務活動都將成為他們監督的對象，類似于西方的陽光法，極大地增加了政府行政的透明度。通過對政府政務活動的監督，既有利於政府部門合理地行使自己的權力，更有利於農民保護自己的合法利益。

    三、合同制與費改稅方案的發展趨向

    農民負擔卡在某種程度上的失敗就在於缺乏法律的保障：基層部門隨意更改負擔卡而沒有受到法律的制裁。防止費改稅方案重蹈其覆轍的唯一途徑就是加強其法律保障，將基層政府職能部門和農民的雙方關係用合同制度的法律形式確立下來，雙方各自承擔其責任，履行其義務。

    能夠充當法律行為主體的基層部門以及代表職能部門的任何個人，對其行政行為應當承擔其相應的不可逃避的法律責任，如違反合同而對農民利益構成侵害的行為應受到法律的制裁；農民有保護其合法利益不受侵害的權力，同時也有作為納稅人而必須履行的義務，如違反合同而拒交稅費者同樣要接受法律的制裁。合同制把基層政府與農民的關係由行政上的不平等（一方是管理者，另一方是被管理者）轉向了法律上的平等（雙方都是相應權力與義務的主體），這樣使農民的監督因有法律保障而更具有效力，更有利於農民用權力來保證和實現自己的權利，也更有利於基層政府依法行使其職權，更好地發揮其職能作用。因而合同制是反“三亂”的“領導運動式”向“法律制度式”轉變的必然産物，隨著社會發展的需要以及法治建設的加強，費改稅方案將漸漸向合同制發展。

    國研網 2000.11.21