（一）新時期的農業綜合開發仍要以保證農業綜合生産能力的穩定提高和農産品總量平衡為前提

針對當前全國糧食總量供求平衡有餘、庫存儲備充足的現狀，近期應適度控制糧食總量生産。東部沿海地區和大中城市郊區，可以適當調減糧食面積，發展高投入、高科技含量、高效益的經濟作物和外向型農業。應結合生態環境建設，有計劃有步驟地實行退耕還林、還湖、還牧。這樣做看似減少了耕地，但自然災害減少了，生産環境改善了，生産的穩定性就可以提高。今後農業綜合開發要由過去改造中低産田和開墾荒地相結合，改為以改造中低産田為重點，不再開荒，包括東北西部和內蒙古東部。但糧食供求總量要保持大體穩定，不能大起大落。糧食總量基本平衡是農業結構調整的基礎。全國糧食播種面積有一個臨界線，就是要穩定在16．5億畝以上。當前糧食庫存過多，畢竟是暫時的，隨著人口不斷增多，對糧食需求也會逐步增加。對糧食問題思想上絲毫不能放鬆，關鍵是保證糧食生産能力的穩定提高。保護和培育糧食生産能力，重點應放在科研投資和農田基本建設上，這樣，當需要更多的糧食時，可以從容地生産出來。

（二）新時期要把支援農業結構的戰略性調整和發揮我國農業的總體比較優勢和區域比較優勢作為農業綜合開發的首要目標

新一輪的農業結構調整決不能再走簡單的數量、比例變動的老路子，必須注重調整的品質。這次結構調整，主要是向生産的深度進軍，提高農業品質和綜合經濟效益。

農業結構調整總體上是調優。對於階段性的、結構性的過剩品種，必須在一定的時間內將面積、産量調減下來。控制糧食種植面積，提高單産和品質。水果、瓜菜、土特産品等其他經濟作物也要按照市場供求情況，適時調整生産結構，積極鼓勵和引導農民發展高價值經濟作物，不斷拓寬生産新領域。

從全國來看，糧食區域結構調整的主要方向是適當減少沿海經濟發達地區大、中城市郊區的種植面積，調減南方早秈稻和冬小麥麵積，適度擴大南方地區玉米麵積；棉花區域結構調整的主要方向是控制新疆棉區發展，進一步減少長江流域棉區面積，大力壓縮黃河流域棉區面積，在各大棉區內調減低産分散棉田；糖料區域結構調整的主要方向也是壓縮低産、分散的面積。

從各個地區來看，近年來在農業結構調整中，都注意本身發揮優勢、突出特色的原則，在區域內部初步形成了有特色的專業生産帶。但一些地區在主導産品的選擇上存在著明顯的趨同性。一些地區忽視了種養傳統、資源稟賦、市場需求等制約因素，將在別處靈驗的項目照搬照抄過來，盲目地跟著別人調整結構，卻遭遇賣難的困境，使農民飽嘗其苦。如何立足於本地比較優勢，形成真正有特色的經濟，是農業結構調整中的一個重大問題。

適應參與國際市場競爭的要求，今後農業綜合開發的目標應是在繼續確保農業綜合生産能力穩定提高的基礎上；更加重視根據比較優勢原則來優化農業結構，提高我國農業的國際競爭力。

（三）新時期要把提高科技對農業增長的貢獻率作為農業綜合開發升級的根本手段

我國是世界上農耕文明持續時間最長的國家，適宜農耕的土地基本開發完畢，繼續開發“邊際土地”往往會對生態環境施加負面影響，甚至有可能同現有耕地爭奪資源如水資源。應儘量不採用這種“以邊際土地為基礎”的開發方式。最近10年，農業綜合生産能力新增份額中農業科技進步率約45％，同發達國家60％－80％的水準相比有很大的差距，同全國平均水準（42％）相比也僅領先3個百分點。鋻於此，農業綜合開發一方面要大幅度增加科技投入，另一方面，要從提升農業技術，搞好適宜技術的推廣入手，大幅度地提高科技進步對農業增長的貢獻率。只有這樣，才有可能通過農業綜合開發，較快地消除同發達國家農業的差距；才有可能通過農業綜合開發，使農業資源利用效率有顯著的改進，農産品的品質和競爭力有顯著的提高；才有可能通過農業綜合開發，擴大我國具有比較優勢的農産品在國際市場上的份額，增強其他農産品與外來農産品競爭的能力。

（四）新時期要把促進農業資源的合理利用和生態環境的改善作為農業綜合開發的重要內容

從資源經濟學的角度看，現實中的農業技術進步可分為合理利用資源承載力的技術進步和超越資源承載力極限的技術進步兩種類型。強調農業資源合理利用，旨在規定農業技術升級的方向，制止或防範現實中進行或採用過量消耗農業資源的技術創新，以確保農業綜合開發在不逾越資源承載力極限的前提下，通過資源承載力的充分利用和資源轉換效率的提高，使特定數量的農業資源生産出更多的優質産品。農業綜合開發總是同農業資源利用能力提高聯繫在一起的，所以，農業産出的增加有可能是農業資源過量利用的結果。

現在使用的農業技術為結束農産品短缺局面作出了貢獻，同時又要清醒地認識到，它對生態環境造成的負面影響也是很嚴重的，如過量使用化肥、農藥造成水體富營養化及人體與環境中有害物質的增加。同資源相比較，環境是更容易被忽視的問題，所以在制訂農業綜合開發規劃和安排農業綜合開發項目時，還必須把農業環境利用水準升級列入議事日程。提高環境利用水準有兩個途徑，一是開展能使經濟增長與環境保護雙贏的技術創新，二是制定經濟增長與環境保護相互協調的制度。這兩項工作也必須由政府承擔起責任。

二、“十五”時期農業綜合開發的指導思想、目標和基本原則

（一）指導思想

要按照經濟規律和自然規律，從我國國情出發，以持續發展理論為指導，以滿足我國食物安全需要和逐步改善提高人民生活品質為目的，以建立佈局合理、功能齊備、管理高效、規範有序、富有活力的生産力機制為依託，以依靠科技創新和制度創新，實現科學化、規範化、集約化等綜合開發水準為支撐，以加強農業基礎設施建設，加大參與科技農業、節水農業、精準農業以及治理生態環境的力度為重點。合理配置生産要素，加大投資力度，加快開發步伐，有效地調整生産力在不同區域、不同作物和不同品種之間的分配佈局，促進農業産業結構、品種結構和區域結構的戰略性調整和優化，提高農業比較效益，增加農民收入。加快農業綜合開發項目區率先實現小康和農業現代化的步伐。

（二）基本原則

1．堅持資源開發與節約並舉，優化資源的組合。保護和改善生態環境，促進農業資源的持續利用。

2．按流域或區域統一規劃。先易後難，效益第一，集中連片，規模開發。

3．堅持高起點、高標準、高品質、高科技、高效益。綜合運用工程措施、生物措施和科技措施，進行山水田林路綜合治理。

4．堅持實行農業産業化經營，以市場為導向，立足資源優勢，開發建設一批有市場、有資源、能帶動農民增加收入的開發項目，加速農村經濟向商品化、産業化、現代化轉變。

5．堅持自力更生為主、國家扶持為輔的原則，以國家投入為導向，充分調動地方各級政府、集體經濟組織、項目區人民群眾參與開發，積極吸引外資，形成多方投入的良性迴圈的新機制。

（三）目標任務

十五屆三中全會通過的《中共中央關於農業和農村工作若干重大問題的決定》中對農業綜合開發提出的任務要求是：以改造中低産田為重點，集中連片治理，力爭平原地區大部分耕地實現旱澇保收、高産穩産，丘陵山區每人平均達到半畝以上高標準基本農田。在此基礎上，結合我國農業和農村經濟發展進入新階段以後的新形勢和新要求，建議還應賦予農業綜合開發參與農業結構調整和保護與改善生態環境的任務。所以，“十五”及更長一點的時期，農業綜合開發總的目標是：在堅持不放鬆糧食生産、穩步推進中低産田改造、增強農業綜合生産能力的基礎上，促進農業結構的調整和優化，保護和改善生態環境，實現農業增效和農民增收。

圍繞著這個總目標，新階段的農業綜合開發工作的開展，一要著眼于提高品質和效益，解決目前的農産品賣難和農民增收困難的問題；二要著眼于加強農業基礎設施建設，改善生態環境，解決農業和農村經濟的持續健康發展問題。為此，農業綜合開發要與農業和農村經濟結構的戰略性調整相結合，要與實施新的農業科技革命相結合，要與實施西部大開發戰略相結合。

（四）需求預測

“十五”時期計劃用於農業綜合開發總投資為1700億元，其中，中央財政投資480億元，地方財政配套480億元，農行專項貸款480億元，群眾和單位自籌260億元。在中央財政投入中，用於土地治理項目、造林、草場建設、多种經營項目、高新科技示範區、其他等都應有合理投入結構。“十五”期間，恢復植被項目要大幅度增加投入。

“十五”期間，農業綜合開發新增優質農産品生産能力1000億公斤以上；緊緊依靠科技進步，大力提高科學技術的貢獻率，到2005年項目區農業科技貢獻率達60％，比2000年提高15個百分點；項目區農民每人平均純收入比非項目區年均增加300元以上。

1．中低産田改造。根據“九五”時期農業綜合開發實際投資的年遞增率，結合新階段農業和農村經濟發展的客觀需要，“十五”期間國家財政收入的增長情況預測以及有關專題研究成果，確定“十五”期間，農業綜合開發改造中低産田的面積總計達到1.5億畝，其中，發展節水灌溉面積應達到1億畝。為確保中低産田改造的規模和品質要求，要較大幅度地增加中低産田改造的畝投資標準。建議：中低産田改造畝投資標準在2000年250元的基礎上，平均年遞增率為10％、改造中低産田年平均畝投資標準到2005年達到350元以上。

2．農田防護林和造林建設。農田防護林建設要與中低産田改造相結合，每年應達到一定規模。“十五”期間造林的畝投資基數標準為：244元，每年以10％的增長率遞增，年平均畝投資標準為300元，其中中央財政投資不低於85元。

3．草場建設。“十五”期間草場改良的畝投資基數標準為：160元，每年以10％的增長率遞增，年平均畝投資標準為195元，其中中央財政投資不低於56元。

4．農業結構調整示範基地建設。從2001年起，繼續探索以農業綜合開發與保護生態環境相結合、發展優質高産高效農業的路子。不斷地總結將1999年實施的“四個重點”建設的經驗，在此基礎上適度向全國推廣。

5．高新科技示範園區。“十五”期間高新科技示範園區投資標準為每個項目投資不低於2100萬元。科技示範項目建設原則。按市場經濟運作機制激活重組農業社會化服務體系，倡導農業科技企業發展，大力示範推廣先進實用技術，加大農民技術培訓力度，提高農業綜合開發品質效益，探索不同地區先進實用技術體系和開發模式，探索農業現代化建設有效途徑，推動農業現代化進程。鼓勵科技人員參加農業綜合開發，對有突出貢獻的給予獎勵。

6．生態環境建設。環京津地區、河北壩上地區、內蒙古地區和西部地區。

三、“十五”時期我國農業綜合開發的區域佈局

目前，東、西部之間經濟發展差距日益增大，區域之間嚴重失衡。東部發達地區在資金、技術、企業制度、貿易條件、思想觀念諸方面存在明顯優勢，而中、西部欠發達地區的資源、勞力比較價格方面有較大優勢。因此，東西部之間可以利用相互之間的優勢互補，走聯合開發的道路，形成國內經濟小迴圈，以求共同發展。

（一）重點開發區

按照資源的優劣依次是：東北平原的黑龍江省、遼寧省和吉林省、東北平原的內蒙古東四盟（市）、黃淮海平原的河北省、河南省、江蘇省、山東省和安徽省，長江中下游平原的湖南省、湖北省、江西省，四川省和新疆自治區。

（二）一般開發區

按照資源的優劣依次是：浙江、廣東、廣西、黑龍江農墾總局、陜西、山西、福建、貴州、青海、寧夏、重慶、雲南、甘肅、新疆兵團以及3個直轄市（北京，天津，上海）、4個計劃單列市（大連，青島，寧波，廈門）。

四、突出重點，逐步加快實行農業結構的戰略性調整，加大參與科技型農業、節水農業和治理生態環境的建設力度，是歷史賦予我國農業綜合開發的四項新任務

（一）中國農業結構的戰略性調整，實質是調優

就糧食生産而言，要壓縮與市場需求不相適應和品質差的品種，引導和鼓勵農民增加市場適銷的優質糧食生産。調減南方早秈稻面積，穩定中稻、一季稻和晚稻面積，重點發展優質稻。穩定發展北方冬小麥生産，適當調減南方冬小麥麵積，大力發展加工專用小麥，改良東北地區春小麥品質。提高玉米品質，重點發展優質飼用玉米生産，配合加工需要發展高澱粉、高含油等玉米品種的生産，適度擴大南方地區玉米麵積。擴大優良品種和高品質的大豆面積。穩定薯類面積，積極發展名特優雜糧生産。經濟作物同樣存在優化品種結構和品質結構的問題。棉花在下決心調減種植面積和單産量的前提下，優化區域內棉田結構，穩定集中連片高産優質棉田，調減低産分散棉田，開發高效棉田。提高棉花品質，重點發展可紡性強、適應市場需求的棉花品種。適當發展油料生産，大力發展“雙低”油菜生産，穩定花生種植面積。

（二）優先選用國家重點支援的科技推廣重點項目，使綜合開發區成為推廣適用技術和高新技術産業化的領頭羊，在全國首先實現科技項目産業化和農業現代化

1．以培育專用、優質品種為重點，推進種養業生産結構優化。優質水稻、飼料稻、麵包小麥、優質棉花、雙低油菜、速生工業用材林、瘦肉豬、優質肉牛等品種培育與産業化；建設一批大型種子企業或集團；為確保我國在雜交水稻、油菜、大豆、小麥、玉米等作物雜種優勢研究與利用方面的領先地位貢獻力量。

2．把農産品加工作為農村經濟的增長點，推進農業增效，並相應地使農業本身向深廣發展。科技重點包括：糧、肉、油等大宗農産品加工技術與設備；農産品高附加值技術；設施農業技術與設備；收穫機械、加工機械、複合肥料、低污染農藥、可降解地膜等新型農業生産資料的研製與開發。

3．推進創匯農業，迅速提高農業國際競爭實力。大力發展畜禽、水産、蔬菜、花卉、竹藤、藥用植物、柑橘、茶葉、荔枝等無公害、綠色産品出口基地。

4．保持和提高土壤肥力。重點是通過土壤培肥和科學施肥，改善土壤物理化學性質，創造作物生産的最佳條件，提高土地生産力。

5.提高科學種植與養殖水準。提高農業生産各個環節的科學化、規範化、標準化，由粗放經營向集約經營轉化，增加投入，加強農業基礎設施建設，提高防禦自然災害能力，提高動植物綜合生産力。在農業基礎設施建設中，尤其要加強農田水利建設，並將其納入法制軌道，長抓不懈。

6．改進農産品加工、貯運技術，大力發展農産品保鮮、加工、貯運、包裝、銷售和綜合利用等技術，為農業産業化經營提供技術保證，尤其要重視發展食品工業和飼料工業。

（三）以節水灌溉技術革命為重點，推動農業可持續發展

開發節水農業的技術、設備；水資源宏觀管理與調配技術。要強制實行節水措施，大力建設節水農業。對現有農區實行以節水為中心的改造，積極發展節水灌溉，努力提高水的利用效率和單位水的生産效率。通過雨洪資源利用，地表水、地下水聯合調配、污水處理與回用等綜合措施，提高當地水資源利用效率。積極興建各種節水工程，優化配置長江、淮河、黃河、海河、遼河等流域的水資源。

（四）加大力度，逐步參與全國的重點生態工程建設，進一步提高國家治理生態規模化水準

1．天然林資源保護工程。其中包括東北、內蒙古等重點國有林區和長江上游、黃河上中游地區天然林資源保護。

2．重點生態建設工程。包括：覆蓋長江、黃河源頭高寒草原草甸區、西南高山峽谷區、雲貴高原區、鄂渝川山地區、蒙寧陜半乾旱區、黃土丘陵溝壑區六個大區的生態建設工程；覆蓋包括北京、天津、河北、內蒙古、山西、遼寧、吉林、黑龍江、山東、河南、西藏、甘肅、青海和新疆14個省（區）在內的重點地區防沙治沙工程；覆蓋“三北”防護林體系建設四期工程，長江中下游及淮河流域防護林體系建設、沿海防護林體系建設、珠江防護林體系建設、太行山綠化、平原綠化二期工程和其他區域性生態建設工程；等等。

3．參與商品林基地建設，包括速生豐産用材林基地、經濟林基地、竹林基地、薪炭林基地、花卉基地等等。

4．加大規模種植大徑材、稀有貴重木材樹種的種植力度。

五、戰略對策與措施

實現農業綜合開發“十五”發展戰略目標，需要採取多方面的戰略對策和措施。但從改革和創新的角度，需要從以下幾個方面採取戰略對策：

（一）改革現行的科研體制和科技成果推廣體制，使科學技術真正在農業綜合開發項目區發揮“第一生産力”的作用

1．加速農業科技體制改革，建立新型的農業科技創新體系。我國現行的農業科技機制，基本上是計劃經濟時期確立。這種體制體現了政府集中力量辦大事的優越性，對農業發展起到了巨大支撐作用。但是，這種體制不適應社會主義市場經濟體制的要求，未能充分調動企業和農民的積極性，必須進行改革。新的農業科技創新體系，由研究開發、技術服務、科技管理和科技企業等部分組成。針對農業科技多頭管理、重復和分散的現狀，建立協調高效的農業科技管理體系；對農業科技機構進行分類重組，建立一批具有國際先進水準的農業科技機構。將農業研究開發機構分為技術開發類、科技服務類和基礎公益類三大類，採取不同的支援方式。其中，對於公益類農業科技工作，由政府以項目和基地的形式給予支援。

2．在農業綜合開發項目區，建立農業科技示範基地，作為科研成果轉化和農科教結合的一個重要突破口。農業科技示範基地的主要功能包括：農業技術區域性試驗，重大農業科技成果的中試，農業新技術推廣示範，農業技術培訓，農村及城鎮青少年愛國主義教育基地。要協調好教學、科研和推廣的關係，在農業綜合開發項目區大力促進教學、科研和推廣的有機結合，建立高效率和高效益的農業科技成果推廣服務體系。通過這些措施，解決農業高新科技成果在農業綜合開發項目區轉化困難的主要障礙。

3．從中央到地方各級農業綜合開發工作管理部門，要進一步提高用於農業高新科技投入的比例。建議“十五”期間，農業綜合開發用於科技方面的資金投入要佔到中央和地方財政農發資金的10％以上。在每年的中央財政和地方財政新增農發資金中，要安排一定數量的資金，專項用於良種型、節水型、設施園藝型和精準農業型等高新科技示範項目。

4．從中央到地方各級農業綜合開發工作管理部門，要探索建立與農業高校和科研單位聯合搞開發的長期機制和途徑，創新生産力的配置機制。改變“封閉”搞開發的思想和模式，使農業綜合開發區真正成為農業科技人員從事科學研究的的主戰場。

（二）借鑒國外搞開發的成功經驗，建立適合我國國情的農業綜合開發改善和保護生態環境的長期機制

生態環境的保護和改善，需要建立規模化、科學化和長期化的機制。農業綜合開發具有綜合性和規模化治理生態環境的優勢（生態環境的治理和保護，一家一戶是無力解決的），應該為生態環境的保護、建設和良性迴圈作出應有的貢獻。

中國搞經濟建設，過多地使用短期資金進行長期建設，形成不良資産，這方面是有深刻教訓的。今後全面啟動貨幣政策，改革放貸機制的重點，應在長期建設，必須用長期機制來保障。國外一些農業開發的做法和經驗值得認真地研究借鑒。世界銀行是使用30—50年的軟硬貸款，支援各國基礎設施建設的經驗。美國開發西部的資金，是使用長期政府債券和銀行貸款。日本為了確保林業發展，保證林業的必要投資，在財政信貸上給予了多方面的優惠政策支援，其中之一就是對造林貸款發放長期低息貸款，償還期從貸款後的20年開始至35年還清。

我國改革和建設的任務繁重，各方面對政府財政支出的需求壓力很大。1999年我國財政預算赤字佔當年GDP的2．85％，到1999年底我國的國內外債務餘額佔GDP的比重為13．2％，都分別低於國際上使用的3％和60％的警戒線。這説明，根據中國經濟的運作現狀，今後幾年適當增發國債，有一定的空間，不會引起債務危機。從較長時期看，只要中國經濟能夠保持較快的增長，經濟結構和短、中、長期債務日趨優化，經濟效益不斷提高，財政償還債務的能力是有保證的；通過向商業銀行發行長期國債，是利用國家信譽，對潛在生産要素的優化配置，不會引發通貨膨脹，造成金融風險的。

為此，建議優化我國的國債結構和貸款結構，發放專項用於農業綜合開發生態環境治理與保護的長期國債和銀行貸款，相應延長這種農業綜合開發國債和貸款的回收期限，形成生態環境治理與保護的長期穩定機制和環境。

此外，農業綜合開發改善和保護生態環境，應做到：停止新的開墾，保護天然的森林、草場、濕地；要支援重點地區的生態環境建設，如環京津地區、河北壩上地區、內蒙古地區和西部地區等；要積極與有關部門配合，進一步加大已確定生態項目和生態工程的扶持力度；在堅持以改造中低産田為主的同時，要注意農田生態體系建設；為高標準的農田提供高標準的生態屏障。

（三）對農業綜合開發的幾項重要政策進行適當調整

1．關於財政資金中土地治理項目和多种經營項目所佔比重問題。現行規定財政資金中的70％用於土地治理項目，30％用於多种經營項目。在土地治理項目和多种經營項目比例保持基本不變的前提下，擬對不同地區做適當調整。即財政資金中，土地治理項目與多种經營項目所佔比例，沿海經濟發達地區調為65：35，西部生態脆弱地區調為75：25，糧食主産區維持不變。

2．關於地方財政資金配套比例問題。現行政策中，地方財政資金原則上按中央財政資金1：1的比例配套。按同一比例配套，與不同地區的配套能力不夠吻合，需作適當調整。調整原則是，在保持農業綜合開發資金總量不減的前提下，對不同經濟區域實行區別對待政策，地方配套資金投入要與財政能力相適應。調整的基本思路是，適當提高沿海發達地區地方財政配套比例；適當調減西部少數民族貧困地區地方財政的配套比例；其他地區配套比例維持基本不變。

3．關於中央財政資金有償與無償投入比例政策。現行政策為一半有償、一半無償。由於近年來農産品出現賣難，農業比較效益下降，農民收入增長緩慢，出現了欠款的情況。另外，同一類項目，農口部門項目與地方項目的有償、無償資金比例不一致，不夠合理。為了配合農業産業結構調整，需要對農業綜合開發有償與無償投入比例適時作出必要調整。主要是適當降低土地治理項目的有償資金投入比例，對多种經營項目適當安排無償資金和貸款貼息。將中央財政資金無償、有償比例調整為60：40。

4．根據生態環境投資規模大、期限長、短期收益低的特點，今後農業綜合開發要儘快研究出符合這一特點的中長期的制度創新和行為操作規範機制。比如銀行貸款可否將現在的期限再延長5—10年，並且前幾年可設置寬限期；可以引進少量財政貼息，爭取更多的貸款用於長期開發；還可以實行財政投入、以工代賑（以糧換林、以糧換草）和銀行貸款及其外資，建立多元結合的長期機制。總之，做到財政投入、銀行信貸短期、中期、長期結構合理，避免發生金融風險和回收困難。這樣我國的生態環境治理就可以逐步走向集團化、規模化、科學化綜合治理的進程。

中國經濟時報7月13日