各界期盼已久的國企改革頂層設計方案終於出爐了，國企改革將從政策探討和部分試點轉入全面推廣與深化階段，正式步入“快車道”。

　　十八屆三中全會為中國未來繪就改革藍圖，國企改革無疑是這幅藍圖最亮之處。雖然國有企業改革取得了許多進展和成就，但也存在不少問題，尤其是近年來深化國企改革呼聲一直很高，關於國企改革的爭論也從未平息過。

　　此次出臺的指導意見基本把近年爭論的焦點都做了安排，比如國企分類改革、完善現代企業制度、發展混合所有制經濟、國資管理體制、防止國有資産流失等方面都有詳細規定。其中，在股權多元化、國企重組整合、整體上市等方面都亮點頻現，特別是首次表態鼓勵整體上市，讓資本市場為之一振。

　　對於此輪國企改革，國資委副主任、黨委副書記張喜武表示有著四個顯著的特點：一是更加注重改革的精準性；二是更加注重改革的規範性，先定規則再改革，依法有據搞改革；三是更加注重改革的系統性，國有企業改革已經形成“1+N”文件體系，強化改革措施之間的協同配合；四是更加注重改革的公開性，主動地接受監督，絕不能讓國企改革的紅利變成個別人的私利。

　　最大的亮點：

　　改革國資委職能

　　最大亮點是指導意見各種表述中滲透著的市場化精神。

　　本輪國企改革給出了明確的時間表，將在2020年國有企業關鍵性領域取得階段性成果，國有企業公司制改革基本完成，培育大批具有國際競爭力的骨幹國有企業。

　　在諸多分析人士看來，指導意見與市場預期相符，在國企分類、國有資本投資公司、混改、薪酬改革、黨的領導等方面都作了提綱挈領的規定，而其中最大的亮點在於“以管資本為主推進國有資産監管機構職能轉變”，組建國有資本投資、運營公司。

　　“最大亮點是指導意見各種表述中滲透著的市場化精神。”中國社會科學院經濟研究所副所長楊春學認為，即便是對公益類國有企業的改革，也強調“可以通過購買、特許經營、委託代理等方式，鼓勵非國有企業參與經營”。這就意味著允許謀利空間的存在。西方社會的實踐中也存在大量的這類解決方案。

　　不過楊春學也提醒説，這對規則制訂者品質要求是很高的，要求做到社會公平優先，兼顧效率，實現二者的均衡。

　　在安信證券分析師徐彪看來，整個指導意見如果需要定性的話，那麼“管資本”意味著這是一份可以打上市場化標簽的頂層設計文件。文件提出國資監管體系要從啥都管轉變為管資本，主要思路就是推廣國有資本運營、投資公司。一共就三件事：退出賣掉一批公司，重組整合一批公司，然後創新投資一批公司。

　　國海證券分析師李亞明認為，國有資本投資公司通過産業資本與金融資本的融合，提高國有資本流動性，開展資本運作，進行企業重組、兼併與收購等，投資實業擁有股權，並對持有資産進行經營和管理。資本平臺將逐步取代國資委管理企業的角色，將政府和企業剝離，建立更加市場化的企業經營制度。

　　此外，指導意見根據國有資本的戰略定位和發展目標，將國有企業分為商業類和公益類。通過界定功能、劃分類別，實行分類改革、分類發展、分類監管、分類定責、分類考核。而清退重組部分國企，説明中央在國企改革市場化方向的態度和決心非常堅決。習近平總書記多次強調，國企改革要尊重市場規律，真正確立企業市場主體地位。

　　圍繞市場化的目標，關鍵在於完善現代企業制度。混改是促進國有企業轉變經營方式，提高國有資本運作效率的有效方式，通過發揮市場機製作用，可以完善現代企業的制度。對應處於競爭性行業的國企，通過混合所有制，引入戰略投資者，進而實行股權激勵等措施，可以提升經營效率。

　　最值得期待：

　　首次表態鼓勵整體上市

　　指導意見提出優先股和特殊股概念，這兩種方式增加了國有資本的靈活性。

　　混合所有制改革的前提是提高國有資産的證券化率，而整體上市又是實現證券化的方式之一，這也是國企集團公司整體上市的表述中央首次以文件的形式提出。

　　指導意見中明確指出，推進公司制股份制改革，將積極引入各類投資者實現股權多元化，大力推動國有企業改制上市，創造條件實現集團公司整體上市。並根據不同企業的功能定位，逐步調整國有股權比例，形成股權結構多元、股東行為規範、內部約束有效等高效靈活的經營機制。並允許將部分國有資産轉化為優先股，在少數特定領域探索建立國家特殊管理股制度。

　　目前我國的國企如果要上市，基本都會成立單獨的上市公司，國內還沒有任何一家國企以集團公司形式整體上市的先例。“這主要是由於，國企大多都有不良資産，而上市要求資産優良，國企集團很難達到這一標準，因此國企上市時都會在集團內部保留不良資産，僅將優良資産的部分形成公司單獨上市。”李亞明表示，這表明我國要加快國企的資本證券化，標誌著未來國企改革的方向是要通過結構調整讓國企內部將不良資産的“包袱”化解掉。

　　在中國上市公司協會會長王建宙看來，國企改革的目的是為了國有資本保值增值，但更本質的目的是更好地實現資源配置的市場化。現在上市公司普遍存在的問題是，上市公司和集團母公司之間的權責關係不清晰，所以集團公司實現集體上市，或由投資公司操作上市，或是改革模式之一。

　　民生證券研究院甚至預測，國資證券化將成為國企改革的排頭兵，而提高國資證券化率的根本途徑是整體上市。其研究報告認為，國資證券化因其擁有上市融資的功能，改革阻力較小，且通過增資擴股，將直接降低國有企業的杠桿率。此外，借用資本市場嚴格的外部監管和産權主體多元化實現混改，國企整體上市之後，將直接解決國企盈利能力不強的核心問題——政企不分，通過國企公司治理的提升增強其盈利能力，實現順利去杠桿。

　　從一些地方公佈的國企改革方案來看，國資證券化也成為當地進行改革的一個主要手段。其中，廣東省計劃到2020年將國資證券化率從目前的20%提高到60%；浙江省計劃提高到75%，北京、上海、湖北、湖南等10多個省市也分別提出了50%到80%不等的證券化率目標。與此前國有企業改革的另一大不同是，資本市場將在此次國企改革中發揮重要作用，新一輪國企並購重組浪潮或將涌現。

　　李亞明認為，資産證券化相比于混合所有制改革是比較容易實現的，預計未來國企改革中會有大量的資産重組機會，對於短期國企估值的提升是有利的。目前國有資産證券化率還不到30%，初步測算估計，未來幾年內將有高達30萬億的國有資産進入資本市場。

　　“這一次的國企改革，有利於國企按照全球通行的國際規則來參與競爭。在全球化的競爭中，國企通過市場化改革，提高了競爭力，進一步適應新形勢下的發展要求。更重要的是，在全球化背景下，國企改革也為我們提供了經濟轉型和發展的動力。”中國人民大學國際政治經濟學研究中心主任保建雲指出。

　　值得注意的是，文件還指出，允許將部分國有資本轉化為優先股，在少數特定領域探索建立國家特殊管理股制度。

　　指導意見提出優先股和特殊股概念，這兩種方式增加了國有資本的靈活性。前者可以在充分競爭的商業類國企中增加民間資本數量，以國企經營權換民間資本，從而擴大國企競爭力。後者則可以通過特殊股形式，在不絕對控股條件下，實現對企業的政策引導，這對於傳媒類等既有政治要求，又需要靈活經營的企業而言，具有實際操作意義。

　　最大的焦點：

　　混合所有制謹慎推進

　　混合所有制難以推進，實際存在兩個主要問題，一是擔心國有資産流失；二是擔心民間資本不買賬。

　　十八屆三中全會之後半年間，國企就颳起了混合所有制改革風，至今，幾乎所有公佈國企改革意見的省份都提出混改的目標，而本次指導意見給出的國企改革頂層方案，不出意外地將混合所有制改革內容用大篇幅予以標書。

　　不過，與十八屆三中全會“積極發展混合所有制經濟”的提法不同，指導意見提出，“在發展混合所有制方面，將堅持因地施策、因業施策、宜獨則獨、宜控則控、宜參則參，不搞拉郎配，不搞全覆蓋，不設時間表，成熟一個推進一個”。

　　混合所有制難以推進，實際存在兩個主要問題。一是擔心國有資産流失。國有資産如何定價，如何轉讓，轉讓給誰，不僅是技術問題，更是利益博弈問題，搞不好成為權貴集團瓜分國有資産的工具。二是擔心民間資本不買賬。拉郎配是政府慣用手法，如此行事，將導致民間投資實際打水漂。

　　不過儘管有此擔心，政府仍希望通過混合所有制來實現國有企業股權多樣化，達到提高經營效率目的。指導意見提出，首先，我國將鼓勵非國有資本參與國有企業改革，包括非國有資本參與國企改革或國有控股上市公司增資及企業經營管理，同時，在石油、天然氣、電力、資源開發、公共事業等領域，向非國有資本開放推出符合産業政策、有利於轉型升級的項目。其次，國企改革過程中，我國也將鼓勵國有資本入股非國有企業，通過市場化方式，在公共服務、高校技術、生態環保、戰略性産業等重點領域，對部分具有發展潛力的非國有企業進行股權投資。

　　上海高級金融學院副院長、金融學教授朱寧認為，無論國有企業、民營企業，下一階段經濟改革、國企改革都應該本著減少交易成本的精神進行。

　　朱寧表示，從混合所有制改革中，國有企業究竟是“香餑餑”還是“燙手山芋”，將導致兩種結果：如果是“香餑餑”，都想把錢投過來，其他訴求並不多，導致混合的局面是投資者非常積極，但企業並不一定是這種積極的心態；另一種相反的情況是，企業非常積極，因為企業可能面臨著經營困難或是現金流的挑戰需要資金，但這一局面下，如果民營企業或者民營資本關注到不能通過現代企業制度，通過公司治理管理這一企業，就會産生疑慮。

　　值得注意的是，混改過程中，國企還將開始探索混合所有制企業員工持股，優先支援人才資本和技術要素貢獻佔比較高的企業開展員工持股試點，實行員工持股建立激勵機制。

　　“社會資本可以參與國企改革成為本次改革的亮點，特別是石油、天然氣等行業對社會資本開放。”中國經濟體制改革研究會管理科學研究所研究員崔長林指出，此前多年間，我國石油等行業是不允許非國有資本進入的，這在一定程度上讓資本失去了活力，降低了企業的市場化程度。業內表示，指導意見為社會資本打開了進入石油等以前國有資本高度壟斷的行業通道，為這些行業提供轉型活力的同時，也讓社會資本能夠分享轉型後的紅利。