□燕曦投資集團總裁 李經緯

　　作為我國地方公共設施建設主要融資手段的地方政府融資平臺，近幾年受到日益嚴格的限制，地方融資平臺為政府籌措公共設施建設資金的職能，被代之以地方政府債券發行和以PPP模式籌措建設資金。然而，由於PPP模式在我國運作並不成熟，相關法律制度建設嚴重滯後。對於PPP模式來説，其設立的主要動機不應是融資和轉嫁債務風險。

　　推出PPP的兩種錯誤理念

　　PPP譯義為公私合作關係，是指公共和私營部門合作生産和提供公共物品與服務的任何安排。它起源於17世紀的英國，也高度成熟于英國。英國政策規定，政府可通過外包（公私合資和夥伴關係)吸引民間參與公共設施建設。同時還規定，任何民間參與的公共設施建設項目，都必須證明該項目在民間參與模式下的成本和效益要優於傳統政府自辦的模式。

　　我國PPP模式推出的初衷是解決政府融資難，建設資金困難的問題，這本來無可非議，但是在政策落實的過程中暴露出來的希望盡可能多、甚至所有項目建設資金都從私人企業獲取的思想就存在嚴重問題，它將導致PPP模式的推行缺乏可持續性。

　　把PPP當作融資工具的理念，在PPP概念沒有正式提出但事實存在的過往實踐中也有明顯的反映。一個佐證是，2002-2008年間，為完成經濟指標，各地方政府都有計劃開工大量公共基礎設施項目，卻又苦於財政資金緊張，因此這些項目中有一部分採用PPP模式融資，比如合肥王小郢污水TOT項目、蘭州自來水股權轉讓項目等，都是當時完成。但是，2008年金融危機爆發後，我國制定了“4萬億”的經濟刺激計劃，政府財政充裕，之前備受熱捧的PPP模式被地方政府“冷落”，甚至有很多正在進行的PPP項目被政府突然終止，社會資本被迫退出，改由政府全資建設。PPP模式只有在政府缺錢的時候才會被重視，融資工具屬性明顯。

　　推行PPP還抱有第二個危險的理念，那就是轉嫁風險。既轉嫁已經形成的地方政府存量債務風險，又轉嫁未來本來可能需要承擔的債務風險。據對省級地方政府工作報告的不完全統計，目前已披露的2015年PPP項目計劃投資總額達11209.8億元。顯然，在這麼短的時間內無法對相關項目進行週密的可行性認證和預決算制訂，更何況項目的認證還需要大量目前尚未到位的社會合作方一同進行，因此，也就不大可能有政府的相關週密認證、預算和風險管理措施出臺，於是大量PPP項目的推出也就不大可能帶有合理的風險管理方案。於是，很顯然，政府在項目推出的過程中是夾帶了轉嫁風險的思想。

　　運用PPP實現融資和轉嫁風險的思想，必然導致對運營管理效率、風險控制等其他方面的忽視，其結果便是融資規模和項目成本難以得到控制、合理收益難以得到保障、項目品質難以得到保證、項目風險難以得到有效管理，從而導致私人資本不敢輕易進入PPP項目，大量參與的可能還主要是國有企業，於是項目的最終債務仍然需要政府兜底。這樣，地方政府將以PPP這種新的方式累積起其鉅額的債務，形成新的地方政府債務風險，同時PPP模式的發展也將缺乏可持續性。

　　完善PPP制度安排

　　第一，選擇合適的PPP項目，以保證私人合作方獲得必要的收益。並不是所有的項目都適合採用PPP的模式，沒有收益或者收益遠遠不能覆蓋其成本的項目便不適宜採取PPP模式。從國際國內經驗看，目前較為適宜採取PPP模式的項目主要有：燃氣、供電、供水、供熱、污水及垃圾處理等市政設施，公路、鐵路、機場、城市軌道交通等交通設施，醫療、旅遊、教育培訓、健康養老等公共服務項目，以及水利、資源環境和生態保護等可以通過使用者付費並且收益大致可以覆蓋或者超越建設和運營成本的項目。只有這樣，才有可能在政府儘量少出資的條件下保證私人合作方獲得必要的、足以吸引私人資本參與的收益。

　　第二，逐步完善適宜PPP發展的法律制度，營造PPP發展的良好環境。由於PPP模式官方正式提出僅是去年年底的事情，所以我國不存在關於PPP模式的專門法律，對於關係PPP順利運作的政府、投資方等相關權力主體的權力義務關係、項目的評估和認證、合約的履行和合理變更、行政審批的程式和效率、政府信用的保證等重大事項都沒有相關的法律制度予以明確。這必然會使PPP項目的運作出現無具體法律制度可依的情形，從而出現盲目、混亂和各自為政的發展亂象，結果難免出現各種問題和風險。因此，建立和完善PPP發展的相關法律制度的要求極為迫切。

　　第三，引入公眾監督，保障社會公眾利益。由於PPP模式基本都屬於公共設施建設項目，所以跟公眾利益密切相關，缺乏公眾的參與、認可和監督，PPP項目的推出就是存在問題的，其價值和建設運營品質就會是存疑的，同時其落實過程中來自公眾的阻力也將難以排除，各簽約方也可能都不遵守契約內容，直接導致項目實施和管理的內在不穩定性。因此，為了能夠保證項目的公共價值、公正性和可行性，引入公眾監督是必不可少的。比如澳大利亞在運用PPP模式的高速公路項目中，就不僅使用了民意調查、公開聽證等監督方式，還專門設立了溝通機構隨時聽取民眾的意見。中國香港在實施的PPP模式項目中，讓公眾從項目規劃到合約談判一直參與項目的進展，公眾的利益能夠在政府和私營機構的合約中得到反映。由於公眾的利益得到了充分的保障，香港PPP模式項目得到了公眾充分的認可，項目的實施才得以流暢地進行下去。