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三大變革呼喚法治時代到來

  • 發佈時間:2014-10-20 00:30:30  來源:中國證券報  作者:佚名  責任編輯:羅伯特

  □申銀萬國研究所首席經濟學家 楊成長

  十月份召開的十八屆四中全會,將依法治國作為會議核心主題。群眾路線教育、依法治國和正在深入開展的政府職能改革,構成了推動我國建設現代國家治理結構的三部曲。當前中國社會結構和經濟形態正在發生的重大變革,要求政府管理社會和經濟的方式方法必須與時俱進,必須要縮小行政權力的範圍,劃清行政權力的邊界,制約行政權力的行使方式,最大限度的發揮法律和市場規則的作用。市場規則是基礎,法律法規是準繩,輔之以必要的行政管理,才能形成符合現代社會和經濟轉型需要的國家治理體系。

  由政府主導變為政府引導和調控

  我國政府和市場的關係正在發生著根本的變革,我國正在從政府主導下的市場經濟體系,轉變為政府引導和調控下的市場經濟體系。市場對整個社會經濟資源起著基礎的根本的調節和配置作用。政府和市場關係的調整過程,就是整個社會向法治轉變的過程。

  黨的十八屆三中全會明確,要重新梳理政府和市場的邊界,改革政府的組織和職能,讓政府回歸到公共服務部門,最大限度地發揮市場調節作用。“市場進、政府退”的過程,實質上就是法治權力“進”和行政權力“退”的過程。改革開放三十多年來,儘管我國始終堅持市場化改革方向,逐步建立和完善社會主義市場經濟體系,但到目前為止,我們建立的仍然是政府主導下的市場經濟,即政府不僅僅是公共服務部門,提供通過市場機制難以提供的公共産品和服務,同時也是最重要的市場主體,直接參與市場、干預市場和主導市場。

  首先,政府通過重大投資項目審批、企業註冊審批、企業資質和資格審批,把住了企業進入市場的入口。企業找政府,下級政府找上級政府批項目,成了政府控制整個社會投融資活動的重要手段。其次,政府通過事前監管和分頭監管,基本控制甚至部分取代了市場運作規則,社會普遍存在著行政規則高過市場規則的現象。第三,政府通過稅收政策、投融資政策、土地資源政策以及相關産業扶持政策,使用各種體現差異的優惠手段,形成了不公平的市場競爭環境,從而達到優先扶持特定産業、特定區域和特定領域發展的特殊市場環境。建設各種類型的開發區,大力度大規模招商引資,幾乎成了各級政府推動地方經濟發展的通用法寶。而吸引外資的核心法寶就是要在各種類型的開發區內形成特定的投資和經營的成本洼地,或土地成本低,或稅收成本低,或勞動力成本低,或環保和資源成本低。各級政府的重要職責是製造市場競爭的差異性,而不是公平性和平等性。第四,政府通過自己控制的資源和一系列差異性政策,造成了國有、民營和外資企業之間市場競爭的不公平。三大所有制企業之間沒有形成發展合力。第五,政府直接控制著土地、礦産和金融資源,通過一系列差別性政策影響、控制著這些資源的價格和配置方向,造成了企業和行業之間市場競爭的不平等。在我國發展的特定階段,在社會主義市場經濟發展的特定階段,政府通過控制資産、資源和差異化政策,來控制和引導市場,讓資源最大限度的集中到社會最需要的發展領域中去,是十分必要的,也是社會主義市場經濟體系優越性的重要標誌。但隨著市場經濟體系的不斷完善和調節機制的逐步健全,政府必須最大限度的減少對市場的直接干預,必須把工作著力點放在維護市場的公平和平等上來。

  十八屆三中全會之後,我國政府推出了一系列改革措施,就在於要重新劃清政府和市場的邊界,把市場能做的事全部交給市場。政府正在逐步減少乃至在部分領域徹底取消投資項目審批、企業註冊審批和企業資質審批的“三審批”制度,徹底放開市場進入門檻,把控制和把握市場入口的權力交給社會和仲介組織。政府正在嘗試改進市場監管方式,變事前監管為事中事後監管,變分頭監管為聯立監管和綜合監管。政府正在對國有企業、民營企業和外資企業進入市場的政策進行改革,對外商投資嘗試實行負向清單制,對民營企業逐步擴大進入基礎設施和基礎産業的投資範圍,對國有企業實行分級分類管理,對國有資産實行資本化運作,推行混合所有制。這一系列改革都是為了讓不同類型不同所有制的企業,平等享受市場機會,平等使用經濟資源,平等承擔社會責任,從而形成真正公平平等的市場競爭環境。

  市場規則必須法治化。讓市場發揮根本性的調節作用,也就意味著讓法治發揮根本性的制約作用。如果政府行政權力退的過程,不能伴隨著法治的完善,市場規則就難以發揮作用,就會陷入政府“一統就死、一放就亂”的兩難境地中。

  變投資型製造型為服務型經濟體

  我國經濟運作形態正在發生著根本改變,正由投資型、製造型經濟體,轉變為服務型經濟體。經濟的縱向分割正在被打破,橫向聯繫逐步加強,區域之間、行業之間、産業之間的界限正在模糊。行政管理體制下的以條為主、條塊結合的經濟管理格局不復存在。服務型的經濟體必然要求要弱化以條塊分割為特點的行政管理權力,增強以橫向調節和關係調節為核心的市場調節和法律約束的作用。依法治國是中國經濟轉型的必然要求。

  隨著經濟轉型,以傳統經濟指標為標準的地方政府的政績考核體系發生改變。在過去三十多年中,除了看得見的各種工程建設、城市面貌變化外,各种經濟指標成了各級政府比較各自政績的重要標準,也是考核幹部的重要指標。各級政府要比GDP增長速度,比投資,比消費,比財政收入,比招商引資等。但隨著服務業佔比的逐步提高,這些統計指標的科學性以及表徵意義正在發生變化,拿這些指標來衡量一個地區經濟發展水準和發展速度已經越來越不科學了。

  可能是出於政績比較的需要,中國的各省市縣乃至部分地區的鄉鎮都有GDP統計,這在全世界是少見的。GDP是一個國家的經濟總量概念,簡單平移為省市縣乃至鄉鎮的經濟總量統計本身就不科學。人們經常抱怨説中國各省GDP統計和全國統計差距大,各區縣的GDP統計跟各省差距大。這是十分正常的,因為全國GDP不是各省加總。一個省的GDP也不是各區縣的加總。過去以製造業為核心,製造企業有著相對明確的區域經營範圍,同時因為需要交增值稅,所以必須定期統計工業增加值,各地可以將製造企業的增加值簡單加總,通過自下而上的統計匯總方式形成各地GDP統計的基礎。但隨著服務業佔比的快速上升,經濟橫向聯繫越來越密切,跨區域跨産業經營成為企業經營的主要方式,以行政分割為特點的各地GDP統計越來越不科學,特別是區域範圍小,行政級別低的地區GDP統計更沒有實質意義。以GDP增長率為導向的地方政績考核方法恐怕要改一改。

  再比如,過去以各地的社會商品零售額增長率來衡量消費增長,近年來卻發現,越是發達地區、富裕地區,其社會商品零售額的增長反而越慢。比如今年上半年全國社零總額增長12%左右,北京和上海只增長7%左右。按此標準上海和北京的消費增長就太差了。實際上富裕地區人們的消費正在加速轉型,服務消費佔比逐步提高,而現行社會商品零售額指標中並不包括大部分服務消費。一定階段內,某個地區的社會商品零售額增長慢,正標誌著這個地區的消費轉型快,服務消費高,生活品質好。

  再比如,投資和投資後形成的資本是兩個概念,投資是花了多少錢,GDP是看投資後最終形成了多少新增固定資産。去年我國的GDP約56萬億元,投資總規模約44萬億元,最後形成GDP統計中的新增固定資産約28萬億元。投資總規模和全社會資本形成額兩者有十幾萬億元之差。一個地區的投資增長速度慢下來,形成的有效資本增長速度未必慢下來。

  至於財政收入、企業收入和居民收入,也不是某一項增長速度越快越好。近年來,人們已經開始抱怨政府收入增長過快,影響了居民收入和企業效益的增長。至於各級政府大力發展的各種類型的工業園區和招商引資工作,相關鼓勵政策也需要作調整。總體來説,我國存在著一般工業園區過剩、工業園區土地資源浪費嚴重、一般製造業産能過剩的情況。一句話,拿傳統經濟指標來衡量地方政府政績已經不合適。

  隨著産業發展方式的轉型,各級政府推動和扶持産業發展的政策也必須要作調整。我國産業升級正以産業投資跨界和産業運營融合等方式進行,産業之間的關係已經不再是簡單的投入産出關係和上中下游關係,産業之間的邊界越來越模糊。政府過去推行的以條為中心的産業管理模式和産業扶持政策已經難以發揮作用。改革開放以來,各級政府都在大力發展高新技術産業,但是究竟什麼是高新技術産業似乎永遠也沒有答案,因為總是在不斷變化。近年來各級政府的産業扶持政策剛剛鎖定了所謂七大新興産業,但是去年以來又出現了網際網路、大數據3D列印等新業態,讓各級地方政府又無所適從。在我國逐漸過渡到以服務業為主體的産業發展階段,過去以生産技術屬性和上下游投入産出關係來進行的産業劃分已經過時。去年以來,中央政府極力倡導的、在未來我國具有巨大發展潛力和市場空間的生命健康産業、生態環保産業和資訊消費産業,每個領域如果從供給端來説,恐怕已經包含了過去的十幾個産業,其中既有製造業,又有服務業。産業屬性已經很難説得清了。産業跨界和融合、新業態不斷涌現,要求政府必須調整産業扶持方式。如果仍然沿襲扶持傳統製造業的方式來進行,那就難以奏效。

  中國經濟正在步入新常態,不僅意味著經濟增長會慢一個臺階,更在於經濟結構和運作機制正在發生著根本變化。政府管理經濟和扶持産業發展的方式和政策,必須要隨之改變。服務型經濟體總體特徵是:縱向聯繫減弱,橫向聯繫增強,政府縱向管理經濟的行政權力必須要逐步退出,法治力量和市場機制將發揮根本的制約和調節作用。

  自律組織替代政府管理社會

  我國的社會結構正在扁平化、多元化、網際網路化和自組織化,政府正在逐漸退出很多社會管理領域,各種社會自律組織正在替代政府,自我管理社會。社會的自我管理,必須以社會管理的法治化為前提。依法治國的重要目標就是要實現依法治理社會。

  我國政府不僅要管理龐大的經濟體,更需要事無巨細地管理好社會,各級政府要做到對社會全面管理,不留死角。龐大的社會管理工作,成了各級政府最沉重的負擔。政府全方位的社會管理工作,造成了政府機構臃腫,人員龐雜。編制內的機構和人員不夠用,又需要增加很多編制外的機構和人員,造成了公務員隊伍龐大,準公務員隊伍更龐大。

  當前,各種縱向經濟管理部門和社會管理機構正在打破,各種束縛人員、資金、資訊和資源橫向流動的障礙正在被清除。橫向流動橫向聯繫正在逐步加強。網際網路特別是移動網際網路的發展,開始影響到社會的組織結構、人們的社會關係和意識行為。網際網路不僅把幾十個産業聯在一起,把生産、流通、消費和服務聯在一起,也打破了傳統組織的連結方式,讓人們從傳統的組織中掙脫出來,重新分化和組合。網際網路使得組織和非組織的邊界日益模糊,使得個體和組織、個體與社會的關係日益模糊。網際網路的平等性、擴散性和無限複雜的互動式,正在改變著人們的社會關係。一句話,網際網路正在衝擊著政府傳統的條塊分割化的社會管理模式。

  十八屆三中全會確立的改革方向,不僅要劃清政府和市場的邊界,也要劃清政府和社會的邊界。要把社會自我管理的職能重新交還給社會。要把政府從大量繁雜的社會事務管理中解放出來,更好地行使公共服務職能。政府管理社會的目標,不是要全覆蓋,不是要管理不留死角,那是永遠也達不到的目標,而是要培養社會的自我管理能力,最終實現大部分社會運作不需要政府管,起碼不需要政府直接管,做到無為而為。

  為此,需要大力培養社會自律組織,包括各種行業協會、職業協會、仲介機構和交易平臺等。要大力培養社會基層組織自我管理、自我服務的能力。要把現在作為各級政府附屬機構的各種行業組織和協會組織,轉變為由社會自主組織,由市場競爭産生,具有特定行業和領域管理能力的真正的社會自律組織。各種社會自律組織將形成各種自律規則,這些自律規則是市場規則的重要組成部分,在依法合規的前提下,政府要對其加以保護。要把現行在各行業各領域中發揮作用的各種行政規章逐步退出來,讓行業自律規則發揮作用。社會自我管理的核心是依法管理。沒有法律體系的完備,沒有執法體系的透明,沒有全社會法律意識的增強,那是不可能實現的。

  總之,當政府的行政權力逐漸退出經濟和社會管理的各個領域,當整個中國經濟逐步演變成以橫向聯繫為特徵的服務型經濟體,當社會組織開始扁平化、網際網路化和自組織化,需要社會自我管理、高度自治的時候,全面推進全社會法治建設,進一步提高黨和政府的依法治國水準,成為當前最迫切的改革和發展任務。

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