□深圳房地産研究中心 李宇嘉

　　“十二五”期間，3600萬套保障性安居工程建設已接近尾聲，而大規模棚戶區改造則已經開始。2014年，全國計劃改造棚戶區470萬套，佔當年保障房開工量的67%；2017年前將完成1500萬套，到2020年以前再完成1000萬套，合計共完成3760萬套，使得1億人口搬出棚戶區和城中村。而且，國家吸取了3600萬套保障房建設中資金捉襟見肘的教訓，採取央行再貸款的方式，累計向國開行發放1.3萬億的低成本、長期穩定的貸款，用於支援棚戶區改造及相關城市基礎設施工程建設。考慮到前期開工的保障房陸續進入竣工和分配階段，再加上棚戶區改造的新增供應，未來保障房供應的規模將迅速增加。

　　3600萬套保障性安居工程的提出，是在2010年，當時我國住房發展面臨商品住房過快發展，而保障房供應長期滯後的局面；同時，城鎮住房供求關係總體比較緊張，住房需求比較旺盛。因此，當時實施大規模保障房建設的戰略是必要的，有利於緩解住房供求矛盾和民生欠賬，有利於構建“市場供應+政府保障”兩條腿走路的住房供應體系。

　　但是，2009年以來的5年（2009-2013年）是我國住房建設最為快速的5年，主要有擴大內需對商品住房建設的刺激、政府主導的3600萬套保障房工程，以及房價快速上漲的拉動等三方面因素的影響。5年來，全國商品住房合計銷售近45億平方米，再加上各地小産權房、集資建房和保障房的供應，5年來新增住房供應面積在60億平方米左右，佔全國存量住房供應規模的1/4。

　　目前，我國城鎮戶均住房套數在1.1套左右，若考慮到沒有納入統計的小産權房、中小城市（鎮）自建房，城鎮戶均套數在1.2套以上。就總量來看，城鎮居民的住房問題基本得到解決。而且，後續供應還在增加，目前全國樓市的施工面積達到63億平方米，相比2010年增長50%，即便不增加土地供應，未來還將有6300萬套左右的住房進入供應。在房地産進入長週期下行通道後，未來消化庫存、盤活存量將是解決住房需求的主要方式。對保障性住房來説，也已經度過了大規模建設的時期。未來，無論從資金壓力、供應效率來考慮，還是從住房總體供求形勢考慮，保障性住房供應也應當進入利用存量的時期。

　　棚戶區改造是一個系統工程，不僅包括住房條件改善，還包括城市用地結構調整、傳統工礦企業改制、棚戶區居民再就業、提高收入水準、改變生活方式、治理城市社區和完善基礎設施等，具有“穩增長”、“調結構”、“促發展”和“惠民生”的綜合效應。但是，以棚戶區改造為主的保障性住房供應新模式，其前景不可能脫離整體住房供求形勢，未來應該考慮如何與存量住房利用相結合。

　　經過近幾年房地産市場的快速發展，區位價值高、改造前景樂觀的棚戶區已經改造得差不多，而剩下的一些棚戶區，在房價高企、存量消化困難的情況下，不僅改造成本非常高，開發商參與積極性也不高，而且與這些地區新建商品房存量消化壓力相衝突。

　　因此，筆者認為，無論從消化庫存的角度看，還是從降低棚戶區改造成本來看，未來棚戶區改造要與消化商品住房庫存、存量住房利用結合起來。為了降低棚戶區改造的成本、吸引開發商進入、最大限度地利用所在地塊價值，棚戶區改造一般採取非就地安置的模式，即棚戶區所在地塊（主要位於城區內）一般改造為新的商業區或高端住宅區，棚戶區居民則被安置到城市其他區域。因此，建議政府可以採取收購存量待售商品住房的形式來安置。這樣做，一方面可以消化存量待售商品住房，另一方面可以縮短改造週期、迅速解決棚戶區居民的住房問題。

　　由於棚戶區改造有很強的溢價效應，棚戶區居民理應部分享有這部分溢價收益。在具體的操作模式上，一方面政府要將收購的存量商品住房以低價來配售給棚戶區居民，實現低成本、高效率的拆遷安置；另一方面，棚戶區改造的部分溢價收益要用來做好棚戶區居民拆遷安置區域公共服務配套，此舉不但能夠降低棚戶區居民的生活和居住成本，避免過去保障房“棄購”、“棄租”的低效供應問題，而且可以提高整個區域的集聚能力和成熟度，提高整個城市存量住房供應的有效性。

　　此外，對於未來住房保障的另外一種形式——公共租賃住房，建議各地方政府要減少直接建設的規模，改之以類似“房屋銀行”的模式，即將減少新建公共租賃住房節約下來的大筆資金，一次性、長期租賃一大批存量待售商品住房，並以較低的價格出租給城市低收入人群、新就業大學生和外來常住人口。選擇這種公共租賃住房的供應模式，不僅可以消化新房庫存，而且長期和集中租賃的模式還可以使開發商實現回籠資金的目標。另外，此種模式也可以提高公共租賃住房供應的效率。

　　根據住房總體供求形勢的變化，應調整保障房的供應模式，打通商品住房和保障房對接的通道，這在國際上也是慣例。比如，亞洲金融危機爆發後，針對香港樓市供過於求的形勢，政府果斷地放棄了帶有保障性質的“八萬五建屋計劃”，讓老百姓到市場買房；新加坡基本實現本地居民住房問題後，也逐漸放開了祖屋的購買和轉售條件，實現和商品住房市場的對接；英國在上世紀80年代後，也開始出售公房，目的也是為了平衡市場供求關係。在我國進入住房存量時代，未來保障房建設，不管是棚戶區改造，還是公共租賃住房建設，也應該打通其與商品住房對接的通道。