●受經濟增速放緩和PPI指數連續下降的影響，我國地方一般公共預算收入增速總體呈現逐年降低的趨勢，一改過去連續多年保持兩位數高速增長的態勢，逐步回落到個位數增長。

　　●地方政府的舉債權雖然被賦予了，但中央政府承擔著對地方政府舉債的宏觀管理責任，容易出現因中央政府與地方政府之間的資訊不對稱導致地方政府的債務需求與中央政府確定的地方政府債務規模和結構會出現偏差。

　　●決策層和管理層對PPP高度重視，明確要求加快立法、示範和積極推進。但鋻於PPP對政府的合作精神培育、法治化條件與專業化要素的高標準要求，我國推進PPP所需要的一系列制度建設目前僅屬於起步階段。

　　地方政府融資新規則與新格局

　　長期以來，我國地方政府沒有融資權，地方政府主要是通過融資平臺籌集資金。這種融資方式雖然在為地方經濟和社會發展起了重要作用，但各地融資平臺公司舉債迅速膨脹，財政金融風險不斷加大。為規範地方政府融資，防範財政金融風險，2014年以來我國通過修訂預演算法和頒發國務院等方面的法律法規，授予了地方政府債券融資權，出臺了一系列政策法律鼓勵地方政府在公益性領域引入社會資本，解決基礎設施建設資金的不足和提高公共服務運營的效率。從2015年起，隨著新修訂的《預演算法》生效，我國地方政府融資呈現出新的格局，即主要包括通過發行地方政府債券融資和採用政府和社會資本合作模式（PPP）模式進行公共基礎設施和公益性項目建設。

　　總體來看，一系列新規接連出臺，對規範地方政府舉債、融資，建立地方政府債務管理制度和防範財政金融風險意義重大。2015年，地方政府融資平臺公司在全面清理整頓規範後，一方面符合規定的在建項目後續融資得到保障，另一方面融資平臺逐步剝離為地方政府融資的功能。地方政府融資呈現出以直接發債融資的主格局。2015年，地方政府新增債券發行0.6萬億元，其中一般債券0.5萬億元，專項債券0.1萬億元。為了緩解地方政府償債壓力，全年置換地方政府債券額度共計3.2萬億元。新增債券加存量置換債券總計發行3.8萬億。但從“新規”運作一年的實際情況看，也存在著一些值得探討和改進的地方。

　　地方政府融資“新規”在執行中存在的問題

　　中央政府對地方政府融資亂象的規範和調整，主要目的是通過逐步構建規範透明的地方政府直接舉債機制取代以融資平臺為主的地方政府傳統融資模式，把控地方債務風險，實現有序和可持續融資。因此，地方政府融資“新規”是否奏效，首先要看地方政府融資方式是否能夠成功轉型，其重要標誌就是地方政府融資的主渠道從傳統的融資平臺方式轉為政府直接發債融資方式；其次要看債務風險是否能夠有效把控，實現可持續融資。從2015年地方政府融資新規運作的實際情況看，我們認為主要存在如下一些問題：

　　地方政府新增債務融資規模相對不足，致使或有債務以新的形式發生

　　從新增債務融資規模看，2015年新增地方政府債券發行規模6000億元。從實際調研情況來看，許多地方反映新增債券規模無法滿足實際需要。根據我們測算，2015年地方政府公共投資規模保守估計（以GDP增速7%測算）4.8萬億，遠遠高於6000億新增債券發行規模。這使得表面上看，通過對地方政府新增債務通過限額管理，控制住了直接債務增長，把控了風險，但實際上卻因整體經濟下行壓力明顯和地方政府城鎮化建設任務繁重，在規範發債融資規模受限的情況下，中央對地方政府轄下的公益性項目融資政策也似乎做出了適應性調整，以“補救于一時”。

　　與此同時，2015年以來，各類標的為基礎設施和公共服務項目的政策性基金（産業基金、城鎮化基金、PPP引導基金）不斷涌現，以財政資金作為引導，吸引金融資本作為基金優先級成立投資基金，再以股權投資方式對接基建項目（包括PPP項目），實質上卻是“明股實債”。目前成立的大部分政策性基金多數以政府作為劣後方注資，政府向金融資本、社會資本保證一定的收益率，一旦出現虧損，就需要財政出資來兌現承諾，大幅度增加了地方政府的顯性或有負債。

　　地方政府債券結構分配和現實有較大的偏差，難以滿足基層政府的融資需要

　　2014年國發43號文明確規定：“地方政府舉債採取政府債券方式。沒有收益的公益性事業發展確需政府舉借一般債務的，由地方政府發行一般債券融資，主要以一般公共預算收入償還。有一定收益的公益性事業發展確需政府舉借專項債務的，由地方政府通過發行專項債券融資，以對應的政府性基金或專項收入償還。”其後，《2015年地方政府一般債券預算管理辦法》與《2015年地方政府專項債券預算管理辦法》對一般債券和專項債券的限額管理做出了進一步的規定。此種分類方式雖然有助於明確地方政府債務的性質、償債資金來源與償債責任，規範地方政府債務管理，與國際上的一些通行做法相符。但是，由於客觀存在著政府間資訊傳遞不暢、失真而出現資訊不對稱，致使新增一般債券和專項債券的限額分配與基層政府的實際新增債務需求結構難以配比，在具體執行過程中無法有效利用有限的債務融資空間。這種情況不僅于新增債務，而且在置換債券中也存在。在我們調研中，地方政府反映，上級規定置換債券種類不同，使用方向也有差異。由於不同時期統計口徑和定性不清，債務資訊存在一定偏差，造成上級分配的置換債券結構與地方政府債務實際置換需求結構不吻合，政策效果大打折扣。

　　政府與社會資本合作模式落地難，不能有效舒緩地方政府的投資壓力

　　從2015年地方政府推廣PPP的實際情況，確實存在著“政府熱情高，社會資本意願低”的情況，真正簽約落地的PPP項目比例較低。據統計，2015年初全國各地公佈的PPP項目，大概只有10%-20%左右簽訂了合同。執行過程中的問題包括三個方面：推出的PPP項目缺少經營性收入支撐，在捆綁土地等公共資源時又遇到了現實的法律和政策困境；政府和民間資本方就項目融資成本無法短期內談攏；基層縣級政府PPP項目落地難。隨著PPP項目融資的開展，PPP在基層落地難的現象較為突出。首先，一些落後地區的基層政府基礎設施和公共服務供給缺乏規模經濟，市場主動付費動力不足，對社會資本的吸引力不夠。加之在PPP融資的起步階段仍停留在以本縣行政區域作為項目覆蓋邊界的觀念上，使得垃圾、污水等一些PPP項目傳統落地領域普遍需求不足。其次，轄區社會資本投資能力弱與地方政府融資能力弱並存。縣域範圍內整體金融生態環境普遍較差，縣域內的社會資本積累難以有效支撐地方政府融資。一些經濟基礎薄弱的縣級政府受其信用等級的限制也很難從域外進行低成本融資，進一步加劇了PPP項目在縣域落地難。第三，PPP融資作為近年來自上而下推動的融資方式創新，在一些縣（市）還沒有徹底消化已有的存量政策，更不用談把PPP模式創新性地運用在地方政府融資之中。項目庫對接、仲介服務組織建設等在一些縣進展緩慢，成為“落地難”的現實制約因素。

　　新規下地方政府融資成本控制行為扭曲

　　根據2015年3月財政部公佈《地方政府一般債券發行管理暫行辦法》第四條規定：“一般債券期限為1年、3年、5年、7年和10年，由各地根據資金需求和債券市場狀況等因素合理確定，但單一期限債券的發行規模不得超過一般債券當年發行規模的30%。”也就是説，如果地方政府滿額發行一般債券，就必須選擇五個年度期限中的四個。從2015年地方政府債券發行的實際情況看，5000億元的新增一般債券只有安徽省分兩個批次發行了12.22億元1年期地方政府債券，佔比只有0.24%，絕大多數的省份選擇的是3年、5年、7年和10年的中長期債券品種。比較地方政府債券參考利率的同時期同期限國債到期收益率走勢，可以看出在2015年6月1年期國債到期收益率下行明顯快於10年期，即發行1年期地方政府債券更具有成本優勢，但地方政府在舉債過程中普遍忽略了成本因素。這是因為在地方政府債券管理髮債額度相對稀缺的新規下，各地更看重舉債的額度能夠“用足、用滿”，盡可能做大債券存量，而在同樣佔用發債額度的基礎上，10年期的債券就更具有融資優勢。地方政府債券融資雖不是“不計成本”，但目前成本因素卻不是地方政府債券發行首要考慮的因素。

　　三方面原因導致融資新政執行中出現新問題

　　在融資新規下，我國地方政府融資存在的問題既有經濟下行的現實因素，也暴露出地方政府債務融資管理方面的問題。歸結起來，我們認為，主要有：

　　經濟新常態下的財政減收增支加劇了地方融資壓力

　　隨著我國經濟增長進入新常態，受經濟增速放緩和PPI指數連續下降的影響，我國地方一般公共預算收入增速總體呈現逐年降低的趨勢，一改過去連續多年保持兩位數高速增長的態勢，逐步回落到個位數增長。進入2015年以後，地方一般公共預算同口徑收入月度增速均在10%以下，無法實現年初預算確定的7.5%的收入增長目標。在支出方面，諸如提高財政供養人員工資、社保，以及加大項目投資等剛性支出和逆週期調節因素大幅度提升了財政支出的強度。從2015年月度支出數據看，下半年地方政府一般公共預算支出增速基本維持在20%以上，大大高於收入的增幅。增資壓力、民生支出剛性、公共投資缺口等支出因素與收入增長明顯放緩相互疊加，大大加劇了地方財政一般公共預算的收支平衡壓力。個別地方政府疲於保工資、保運轉，一些PPP項目順利開展所必需的啟動資金都缺乏財力保障。從中期看，收入低增長、支出高增長將會是經濟新常態下貫穿地方財政運作的一個趨勢性特徵，財政預算安排趨緊會加大地方政府的融資壓力，客觀上使得新增的發債規模捉襟見肘。

　　地方政府舉債的事權過多集中于中央政府，容易造成資訊不對稱

　　新預演算法與2014年國發43號文出臺，雖然明確賦予了省、自治區、直轄市的舉債權，但是也明確省、自治區、直轄市的舉債權是“必須在由財政部測算並報國務院批准，由國務院確定並報全國人大或其常委會批准的分地區限額內舉借債務”的依法適度舉債權，尤其是“市縣級政府確需舉借債務的由省、自治區、直轄市政府代為舉借”。這説明，地方政府的舉債權雖然被賦予了（僅限于各省、自治區、直轄市），但中央政府承擔著對地方政府舉債的宏觀管理責任，容易出現因中央政府與地方政府之間的資訊不對稱導致地方政府的債務需求與中央政府確定的地方政府債務規模和結構會出現偏差。從2015年的情況看，中央政府似乎過多承擔了一些具體的管理事權，如債券置換的規模配置和結構分配。這將會進一步加劇資訊偏誤，降低債券融資的配置效率。

　　政府與社會資本合作模式缺乏系統性制度供給

　　2014年以來，決策層和管理層對PPP高度重視，明確要求加快立法、示範和積極推進。但鋻於PPP對政府的合作精神培育、法治化條件與專業化要素的高標準要求，我國推進PPP所需要的一系列制度建設目前僅屬於起步階段。亞州開發銀行認為，我國PPP的制度框架與法規體系的完備程度只達到20%左右。一是有關PPP的法規多為部門和地方制定，缺乏國家層面的立法，法規層次較低，法律效力不高，有些法規還存在著操作性不強、難以實施等問題。二是PPP涉及財政、投資項目管理、招投標、融資、價格管理和公共服務等多方面的工作。目前普遍缺少針對PPP的專門規定，更沒有形成完整的政策體系。三是相關部門規章、地方政府規章和地方性法規之間不協調、不配套甚至相互衝突。清華大學建設管理系教授王守清認為，做好PPP的前提是要保證國家法治、政企守信、金融成熟、市場公平、競爭充分、能力建設、諮詢專業、公眾參與等。同時，PPP項目監管涉及很多環節，是一個完整的鏈條。上述因素造成PPP模式當前落地存在諸多制約，難以如期如願聚合一定的投入規模，其能夠真正發力尚須時日。

　　（執筆人：趙全厚、張立承、封北麟等）