全面振興東北地區等老工業基地系列談③

　　進一步完善政策支援體系

　　近期印發的《中共中央國務院關於全面振興東北地區等老工業基地的若干意見》明確提出，加大政策支援力度，推進東北老工業基地振興取得突破性進展。進一步整合現有各級各類支援性政策，及時提出適應新常態的新的支援性政策，提高政策支援的效率和效益，發揮政策的合力和引導作用，對於全面振興東北老工業基地戰略的實施具有重要的促進和支撐作用。

　　一、完善東北地區政策支援體系必須處理好的幾個關係

　　完善全面振興東北老工業基地的政策支援體系，必須堅持發揮市場在資源配置中的決定性作用和更好地發揮政府作用相結合，符合經濟全球化趨勢下國際經貿合作基本規則。

　　一是處理好問題導向政策和目標導向政策的關係。針對東北地區的支援性政策既要有利於化解近期東北地區出現的突出問題，更要著眼于東北全面振興今後長時期的戰略目標和任務需要，超前研究謀劃有利於促進東北全面振興的各類支援性政策，做好政策的儲備和滾動推出。

　　二是處理好中央支援政策和地方支援政策的關係。東北地區全面振興的支援性政策既包括來自中央政府和部門的政策，也包括來自東北地區省市縣等不同層級政府部門的政策，必須加強相互間的銜接和配套。中央支援的政策需要通過地方支援政策來落實、細化和配套，地方支援的政策需要同中央支援的政策在目標、方向和重點上形成合力。

　　三是處理好綜合性支援政策和專門性支援政策的關係。支援東北地區全面振興的綜合性政策主要是以各級人民政府或綜合經濟管理部門名義出臺的，主要支援一些面上領域和共性問題解決。專門性支援政策主要是指各專業部門出臺的各類政策，重點支援特定領域和行業或解決一些點上的問題。綜合性支援政策相對寬泛和宏觀，專門性支援政策更為具體和微觀，兩類政策的制定和實施主體不同，需要加強相互間銜接和支撐。

　　四是處理好政策設計和政策落地的關係。首先要加強政策前期調研和諮詢論證，提高政策設計的民主、科學和精準性，為政策落地實施創造好的條件；其次要加大對政策執行的監管，及時查堵政策實施中的漏洞，明確政策執行的主體、對象和標準，嚴格執行追責和獎懲辦法，為政策設計提供鮮活經驗和需求。

　　五是處理好政策實施和政策評估的關係。政策實施是一個動態調整的過程，需要根據東北全面振興在不同推進階段出現的問題和目標任務，及時進行政策的更新調整，為政策評估提供豐富的素材和案例。應加強政策評估的科學性和獨立性，建立規範的政策評估指標體系和量化模型，推廣第三方評估模式，減少政府部門對於政策評估的干預，切實提高政策評估的權威性。

　　二、進一步完善東北地區政策支援體系的重點

　　加強對東北地區已有各類支援性政策的梳理和評估，為落實《意見》中提出的各類支援性政策創造有利條件，不斷推出適應新要求的支援性政策，超前研究儲備一批應急、防範、備選性的支援政策，加快形成目標合理、重點明確、相互支撐的政策支援體系。

　　一是財政政策。《意見》中提出“中央財政要進一步加大對東北地區一般性轉移支付和社保、教育、就業、保障性住房等領域財政支援力度。完善糧食主産區利益補償機制，按糧食商品量等因素對地方給予新增獎勵”。此外，中央財政還應加大對東北大小興安嶺、長白山等重要生態功能區的生態管護投入，扶持國有林場全面禁伐後分流轉型，探索建立對松花江、嫩江等流域的生態補償機制。充分利用財政貼息、以獎代補、稅費減免等多種手段，結合正在推進的各項改革，重點支援國有企業分類改革。

　　二是金融政策。《意見》中提出“進一步加大信貸支援力度，鼓勵政策性金融、開發性金融、商業性金融機構探索支援東北振興的有效模式，研究引導金融機構參與資源枯竭、産業衰退地區和獨立工礦區轉型的政策。推動産業資本與金融資本融合發展，允許重點裝備製造企業發起設立金融租賃和融資租賃公司”。此外，加大金融機構無息和低息貸款的支援規模，重點支援基本公共服務設施建設和裝備製造、現代農業、生態旅遊等特色優勢産業發展。鼓勵更多優勢型、科技型、成長性企業上市融資，擴大優勢企業債券發行規模，有效降低民營中小企業融資成本。

　　三是投資政策。《意見》中提出“要進一步加大中央預算內投資對資源枯竭、産業衰退地區和城區老工業區、獨立工礦區、採煤沉陷區、國有林區等困難地區支援力度。中央預算內投資安排專項資金支援新興産業集聚發展園區建設”。此外，還應積極採取投資補助、抵押擔保、風險補償等方式，引導民間資本進入重點行業和領域，推進國企混合所有制改革，穩步擴大PPP模式投資規模。重點針對高風險高收益企業，支援發展創業投資、天使投資等多種風險投資，培育一批高科技、高成長性企業。根據不同行業和領域，鼓勵實行股權、債權、債轉股等靈活多樣的投資方式，支援通過多種模式吸引境內外社會資金。

　　四是産業政策。《意見》中提出“制定東北地區産業發展指導目錄，設立東北振興産業投資基金。國家重大生産力佈局特別是戰略性新興産業佈局重點向東北地區傾斜。設立老工業基地産業轉型升級示範區和示範園區”。同時，還要制定傳統産業改造提升的分類政策，支援優勢産業兼併重組和做大做強，引導部分落後過剩産能關停並轉，妥善安置企業員工和資産。細化落實針對戰略性新興産業和高新技術産業的支援政策，加快培育壯大一批市場競爭力強、科技含量和附加值高、示範帶動作用強的企業。加強生態環保、能耗佔地、工藝流程等方面的評估和準入監管，通過經濟手段和法律手段引導産業結構調整優化和合理佈局。

　　五是區域政策。《意見》中在多處提到加大對老工業城市、資源枯竭城市、獨立工礦區、城區老工業區、國有林區、墾區等特殊困難地區的扶持，也提到加強對大連金普新區、哈爾濱新區、長春新區等重點開發區域的支援，體現了區域政策差異化的特點。下一步針對困難地區的扶持政策，應明確政策支援的區域範圍、重點領域和有效期限，明確分階段政策支援的目標和重點。針對新城新區、開發區、城市群等重點開發區域的支援政策，主要是提供良好的硬體設施和軟體服務，促進形成市場化、國際化的體制機制和營商環境，強化集聚輻射功能和示範帶動作用。

　　六是創新政策。《意見》中專門從完善區域創新體系、促進科教機構與區域發展緊密結合、加大人才培養和智力引進力度三個方面闡述了鼓勵創新創業的重點任務和具體措施，明確要求加快形成以創新為主要引領和支撐的經濟體系和發展模式。今後應制定分別針對原始創新、整合創新、引進消化吸收再創新等不同類型創新的差異化支援政策，在不同地區和領域支援不同類型的創新。

　　七是開放政策。《意見》分別從主動融入和積極參與“一帶一路”建設戰略、對接京津冀等經濟區構建區域合作新格局兩個方面，提出了擴大東北地區對外對內開放的目標和任務，明確將東北地區打造成為我國向北開放的重要窗口和東北亞地區合作的中心樞紐。基於上述戰略目標和定位，未來應進一步加大東北地區對外通道、口岸城市、通關便利化等設施和服務的支援，打造沿邊開放經濟帶，促進與相鄰國家的全方位開放合作。重點支援現有的沿邊重點開發開放試驗區、邊境經濟合作區、跨境經濟合作區發揮龍頭帶動作用。同時，拓展東北地區參與國內區域經濟分工體系的廣度和深度。（原文來源：經濟日報作者：國家發展改革委宏觀經濟研究院科研管理部主任、研究員 高國力）