歐洲國家接收難民的積極政策要想獲得支援，必須引導公眾在一些廣泛關注的重點問題上形成共識

　　一艘搭載難民的船隻近日在地中海失事，聯合國難民事務高級專員公署引目擊者證詞説可能多達500人溺亡。這一慘劇又一次刺痛了社會公眾的神經。自去年9月敘利亞3歲男童小艾蘭浮屍土耳其海灘以來，難民問題一直是全球關注的焦點。媒體的持續報道讓越來越多的人了解到西亞北非動蕩國家人民的苦難遭遇以及逃亡路上的種種艱辛。

　　與此同時，持續增長的難民數量也讓歐洲國家陷入困境，因擔心難民涌入可能産生的負面影響而在接收與拒絕難民之間躊躇不決。如何妥善處理如此錯綜複雜的難民危機，成為擺在歐洲國家面前的一個重大而緊迫的難題。

　　歐美對當前難民危機責不可卸

　　難民潮不僅是人道主義問題，它也是地緣政治問題。

　　此次難民潮中進入歐洲的難民主要來自西亞北非地區的敘利亞、阿富汗等國。難民危機毫無疑問是這些國家內部政治秩序危機的反映。但深層次看，內部危機深受外部國際環境的影響，與地緣政治鬥爭密切相關，在相當程度上也是西方大國政治博弈的産物。在殖民主義時代，法國、英國等對西亞北非國家實行殖民統治，全憑武力和私利擴張勢力範圍，罔顧地方宗教、文化、地緣等因素搞分而治之，負面影響延續至今。冷戰時期，這些國家的國內秩序、區域秩序隨著美蘇力量消長而變化，各種軍事化、半軍事化力量活躍至今。

　　冷戰結束後，西方宣揚“人權高於主權”，鼓吹“新干涉主義”，把干預其他主權國家內部事務合法化，打著“民主”的幌子任意插手他國內政，加劇了多民族國家的解體，原被政治強權壓制的許多地方民族主義力量迅速崛起，演化出各種各樣的內部衝突。

　　“9·11”事件後，美國等西方國家在阿富汗、伊拉克發動了兩場局部戰爭，極力推行由其主導的國際秩序。西亞北非地區的“阿拉伯之春”顏色革命，導致很多國家領導人的世襲執政地位受到嚴重威脅或被推翻。但原政權解體或失控後，並沒有興起美歐所希望的民主政體，反而淪為“失敗國家”或“準失敗國家”，不能提供基本的社會政治秩序。“代理人戰爭”愈演愈烈，甚至導致“伊斯蘭國”這樣的極端宗教組織趁機坐大，製造屠殺。國民生存環境嚴重惡化，絕望之餘只得背井離鄉，踏上逃亡之路。美國有兩個大洋的天然屏障難以跨越，歐洲卻由於地理位置接近，又被“蛇頭”宣傳為視善待難民為道德責任，於是大批難民涌入。

　　由此可見，雖然不能美化西亞北非地區的原有政權，但歐美國家無視當地歷史、宗教和民族文化特點的粗暴顛覆、對原有政治生態結構的破壞，無疑是這次難民危機最重要的外部因素。

　　另外，歐洲一直以人類文明前衛自詡。法國大革命以激烈的流血抗爭，樹立和捍衛了自由、平等、人權等現代價值觀念，並由此傳播到整個歐洲乃至世界各地。二戰以後，西歐國家強化了一套基於普世人權的“歐洲價值觀”或“歐洲精神”，包括開放市場、透明政府、開放邊界、文化多元、人人享有基本權利、保護少數民族、不歧視外國人等，集中體現在1951年聯合國《關於難民地位的公約》等文件中。歐盟自視為以這些所謂普世價值為基石的現代共同體的典範。面對現在的難民潮，如果見死不救，顯然違背了其標榜宣揚的價值觀，使其陷入道德困境，也會大大損害其軟實力。就此而言，接收安置難民，歐洲國家有法理和道義上的雙重責任。

　　凸顯歐洲一體化的困難和危險

　　面對潮涌而至的難民，歐洲國家一直在人道主義和國家利益間權衡掙扎。顧慮與擔憂是顯而易見的，比如救助難民將增加經濟負擔、擠佔社會資源、壓縮公民福利；難民可能滯留本國而無法遣返，可能因宗教信仰、民族文化等的差異造成社會矛盾；恐怖分子、極端分子可能以難民身份混入，威脅國家和社會安全等。特別是在巴黎“史無前例”的恐怖襲擊事件、科隆跨年夜性侵事件、布魯塞爾空襲事件等的陰影下，不少民眾對難民的憐憫開始轉向憤怒、恐懼和猜忌，一些熱點地區甚至風聲鶴唳。因此，許多國家在難民問題上持觀望和拒斥態度，本著國家利益至上的原則自保，希望他國多擔當而自己置身事外，不顧及歐洲共同利益和未來。

　　由於地理位置、文化傳統、政治經濟形勢不同，歐盟各國在對待難民問題上的差異現實存在。義大利、希臘等國地處歐盟邊境，是難民進入歐洲的第一站，根據《都柏林公約》，難民事務首先應由難民第一入境國負責處理，包括難民的救援、接待、註冊、審核相關文件以及遣返等。但這些國家受財力等因素所限，無力做好難民的救援和安置工作。由於邊境國家經濟相對落後，難民的最終目的地是經濟富裕的歐洲腹地。但身處歐洲腹地的國家基於各種擔憂一開始並不願分流難民。腹地國家不幫助邊境國家緩解壓力，邊境國家就任由甚至鼓勵難民自由流動。這樣，一方指責袖手旁觀，另一方指責不加管控，各國對難民多是推卸責任、消極應對。

　　危機以來，歐盟就難民問題進行過數次討論，但因成員國利益差異大，很難達成共識、形成統一解決機制。隨著難民數量急劇增加，日益嚴重的事態和高壓的輿論迫使歐盟各國共同應對，探討制定解決方案。去年9月，歐盟內政部長會議在布魯塞爾以“多數票”（不是之前協商一致的表決機制）通過了分配12萬抵歐難民的方案。在義大利、希臘這樣的歐洲第一線國家，設立了統一的接待安置站，難民正式進入歐洲之前就要接受審查，被確定為真正難民後再經過內部統一的攤派體系分配到各個國家。隨後，歐盟與土耳其就共同應對難民危機達成合作意向，今年2月正式同意向土耳其提供30億歐元援助款，這筆錢的目的是把難民“堵”在歐洲大門之外。部分歐盟和巴爾幹地區國家領導人簽署了解決歐洲難民問題的17項協議，包括建立人員流動資訊交流機制，在未通知鄰國情況下不得將難民轉移他國，向難民提供更多臨時庇護場所等，加強邊境管控和打擊人口走私等。但這些舉措和協議的執行和效果尚需時日，在整個歐盟範圍內重新安置難民的機制還遠未成型。

　　現實情況是，歐盟多國都在籌劃把難民“趕”出本國。去年敞開大門接納了110萬難民的德國，迫於種種壓力，也採取加強檢查、加快遣返、提高難民家庭團聚門檻等一系列措施減少難民，德國民眾對默克爾及其難民政策的支援率大幅下降。去年12月，超過一半的德國人認為德國可以接納大量的難民，而最新民調顯示這一比例已經跌至35%。英國脫歐公投向歐盟開出的談判條件也包括自主決定難民接收數量。隨著越來越多的國家恢復並加強邊境管制，申根體系面臨崩潰危險。這些改變反過來可能推動難民由感恩轉向敵視，引發新的衝突，並進一步衝擊人道主義價值觀，撕裂歐盟內部團結。

　　理性看待難民危機

　　結束西亞北非各國內戰，進而幫助促進當地經濟社會發展，當然是解決難民危機的根本之道。但這不是一個短期內就能實現的目標。

　　如何面對已經到來的難民，已成為歐盟國家最急迫的挑戰。危機爆發之初，許多民眾歡迎難民的場面讓人感動，但短期同情心要轉化為持續的友善和包容並不容易。反難民的事件也從未停止，尤其是系列恐襲事件後，各方面對難民的不信任和負面反應上升，針對難民及其支援者的暴力行為增加。雖然歐盟高層及法國、德國等不少成員國首腦公開表態不會因此根本改變難民政策，但也有一些政治家難以保持冷靜而過度反應，民粹和右翼勢力借重危機意識甚囂塵上，民意在恐慌憤怒情緒的衝擊下四分五裂。

　　接收難民的積極政策要想獲得支援，必須解除民眾對難民涌入的擔憂和恐懼，這就需要歐盟各國客觀認識難民的積極和消極作用，理性分析難民給國家經濟社會帶來的影響，引導公眾在一些廣泛關注的重點問題上形成共識。

　　一是理性看待接收難民的規模。目前歐洲的人口為7.2億左右，如果難民人數達到200萬，僅約佔歐洲總人口的0.27%。而且，臨時庇護和長期居留許可有著本質區別，在戰亂地區局勢穩定之後，相當數量的難民會重返故國。

　　二是理性看待接收難民的成本。安置一名難民約需花費1.2萬歐元。以接收難民最多的德國為例，安置100萬難民大概需要120億歐元，約佔其GDP的0.3%。其他國家的相關支出則遠遠低於這個數字。況且，輸入國為照顧難民向經濟領域投入的資金創造了新的商業活動和就業崗位，成為本國經濟增長的潛在動力。

　　三是理性看待難民素質。移民之路充滿艱難險阻甚至有生命危險。敢於邁出移民步伐的，無疑也需要極大勇氣和堅韌意志。從美國、加拿大等移民大國的實踐來看，移民更能吃苦耐勞，善於自我激勵，更願意通過艱苦努力來實現人生目標，在經濟社會各個領域都體現出很大的活力和創造力。德國聯邦統計局數據顯示，2015年上半年在德國申請避難的難民中，80％的人在35歲以下，而同樣年齡段的德國人僅佔總人口的36％。只要給予機會，難民完全可以對當地發展起推動作用，緩解歐洲人口急速老化和生育率低造成的勞力逐漸萎縮的難題。

　　四是理性看待難民的宗教文化影響。將恐怖分子與伊斯蘭教劃等號、與難民簡單聯繫起來，很顯然是荒謬的。歷史事實表明，幾乎所有文明都存在不同程度的極端成分和極端化的可能。而且，這次流落歐洲的難民主要來自相對世俗化的利比亞與敘利亞，大多是溫和的世俗化的穆斯林以及在當地屬於少數的基督徒，他們本身是極端主義的受害者而非參與者。雖然不排除有宗教極端分子利用難民危機勸誘招募，也不排除混雜著恐怖分子，但從道義上講，歐洲難以因為極少數的極端分子，而放棄救助佔絕大多數的真正難民。

　　接收難民只是第一步。如何安置難民、促進社會融合，釋放難民在社會和經濟發展中的積極作用，是歐盟各國當前面臨的更大難題，也是各國需要深刻反思和大力改進的重要方面。具體而言有多方面挑戰。

　　一是需要規劃如何為難民特別是青少年難民提供學習條件，讓其享有公平的就學權利，讓他們從小就融入當地社會。同時需要採取就地開展語言和技能培訓等多種形式，幫助難民提高適應能力和生活自理能力。

　　二是需要思考如何有針對性地進行就業援助。根據具體情況有選擇地或全面開放勞動力市場，消除難民求職障礙，幫助難民尤其是年輕難民獲得工作。這對當前那些國內就業狀況本來就很糟糕的歐盟成員國來説，無疑是更嚴峻的難題。

　　三是需要研究如何加強對難民的社會工作和志願服務問題。歐洲國家公民社會比較發達，促進難民的社會融合，需要充分發揮民間力量的優勢，關注難民群體的生活狀態及社會交往等，加強針對性的幫扶特別是心理疏導援助，防止出現偏激心態和行為。在恐怖主義特別活躍的當下，這些舉措的切實落實，有助於防止極端組織拉攏。從長遠看，這也是確保歐洲社會安全穩定的大計所需。□

　　(文/潘海燕 作者單位：中國人民大學國際關係學院)